Offentlig sektor forventer strammere økonomi det kommende året, og mange planlegger å skru opp prisene på offentlige tjenester for å balansere budsjettet.
Om barometeret
Formålet med Forventningsbarometeret for Nord-Norge er å avdekke næringslivslederes og offentlige lederes fremtidsutsikter. Denne delen fokuserer på sistnevnte gruppe. Hvordan vurderer kommuner og andre offentlige etater sin egen situasjon og landsdelens fremtidsutsikter for de neste 12 månedene? Her ser vi på både ulike inntektsgrunnlag og driftsresultater, samt mer spesifikke forhold som investeringsnivå, syn på arbeidsmarkedet, konsekvensene av klimarisiko og EU-taksonomien. Rapporten har som mål å gi et bredt bilde av hva offentlige ledere i Nord-Norge tenker om fremtiden.
Kunnskapsbankens første Forventningsbarometer ble publisert i 2019, og denne utgaven er den femte i rekken for offentlig sektor.
Hva kjennetegner representanter for kommuner og andre etater? Først og fremst er de mindre opptatt av markedsforhold som kjøp og salg, skiftende priser og kronekurs enn bedriftsledere er. Offentlig sektor er mer bundet av politiske prioriteringer og økonomiske rammebetingelser. Forskjellene framstår som mye tydeligere i privat sektor. Dette fører også til at det generelt er færre pessimister blant offentlige ansatte; forventningene ligger mer i retning av en status quo-tilnærming enn de gjør blant bedriftsledere.
Høy kostnadsvekst og vedvarende rentehevinger får konsekvenser for både privat og offentlig sektor. Arbeidsledigheten er gjennomgående lav; for eksempel har Nordland fylke landets laveste nivå sommeren 2023. Samtidig var ikke grunnrentesatsen og innretningen endelig vedtatt da høstundersøkelsen ble gjennomført, et tema som har preget den politiske dagsordenen lenge.
På den annen side har lav kronekurs blitt et tema, og utviklingen har fått store konsekvenser for mange næringer. Spiller dette en rolle for kommuner og andre offentlige etater?
Om undersøkelsen
Intervjuene ble gjennomført i ukene rett før fylkes- og kommunevalget i september. Det er usikkert om valgkampen i seg selv skapte et klima som har påvirket resultatene, men uansett kommer politiske temaer mer på dagsorden og synliggjør ulike prioriteringer i større grad. Det er også ingen tvil om at flere av sakene som preget årets valg, var spesielt aktuelle i Nord-Norge (grunnrente, krafttilgang, inflasjon og kronekurs). Beslutningene som fattes vil ha direkte konsekvenser for kommunenes planer og deres videre økonomiske rammer.
Undersøkelsen bygger på de samme prinsippene som alle tidligere Forventningsbarometre, både når det gjelder metodikk og utvalg. Spørreskjemaet fokuserer i stor grad på versjonen fra 2022, men inkluderer også noen få ekstraspørsmål som setter søkelys på samfunnsaktuelle temaer.
Totalt har vi fått 43 intervjuer. Av disse er 24 fra kommunal sektor. Totalantallet er stort nok til å fremstille resultatene i form av prosenter, samt å se på utviklingstrekk over tid. Det er imidlertid såpass lavt at resultatene vil ha varierende grad av feilmarginer. Rapporten vil likevel gi et viktig bilde av offentlig sektors vurderinger i 2023.
Status for nordnorsk offentlig sektor inn i 2024
Det første spørsmålet til respondentene gjaldt den økonomiske situasjonen, både med tanke på 2022 og utviklingen i 2023. Svarmønsteret indikerer et relativt blandet bilde. På direkte spørsmål om 'merforbruk i 2022 i forhold til budsjett', svarer én av tre at det ble lavere enn budsjettert, og like mange at det ble høyere. De resterende cirka 20 prosent holdt seg til budsjett.
Når det gjelder det forventede merforbruket i inneværende år, er resultatet omtrent det samme: Omtrent én av fire svarer henholdsvis under eller over budsjett, mens andelen som forventer å holde seg til den opprinnelige planen, øker til godt over halvparten. Offentlig sektor i Nord-Norge er derfor preget av relativt høy budsjettusikkerhet, og lederne gir ikke entydige tilbakemeldinger.
«Organisasjonens handlingsrom vil bli betydelig redusert i 2023 som en følge av at elementer som fordyrer økonomien og minsker handlingsrommet har øket betydelig mer enn inntektene»
«Usikre tall og prognoser i en ellers usikker tid!»
Bildet bekreftes av spørsmål om driftsresultatgrad: Mer enn 75 prosent svarer at de hadde positiv vekst gjennom fjoråret, men samtidig forventes driftsutgiftene å øke tilsvarende i neste periode. Omtrent 70 prosent forventer en økning i brutto driftsutgifter.
Usikkerheten og en viss grad av pessimisme bekreftes gjennom spørsmålet om driftsresultat over tid. Hvordan har dette utviklet seg de siste 12 månedene?
Netto driftsresultat – utvikling siste 12 måneder.
Utvikling i netto driftsresultat siste 12 måneder – trendutvikling.
Vi ser en tydelig endring mot flere negative svar. Mens nesten halvparten i 2022 opplevde at driftsresultatet var bedre enn forventet, har denne andelen nå sunket til rundt 10 prosent. Tilsvarende svarte 16 prosent i fjor at situasjonen var dårligere enn forventet; nå har dette tallet økt til hele 38 prosent.
Bildet har tydelig endret seg etter de positive tilbakemeldingene fra offentlig sektor både i 2021 og 2022.
Flere kommentarer i undersøkelsen illustrerer situasjonen:
«Organisasjonens handlingsrom vil bli betydelig redusert i 2023 som en følge av at elementer som fordyrer økonomien og minsker handlingsrommet har økt betydelig mer enn inntektene»
«Stabil og god drift, med forutsigbare rammer»
«Usikre tall og prognoser i en ellers usikker tid!»
Hva tenker man generelt om situasjonen i Nord-Norge?
Forventet økonomisk utvikling i landsdelen neste 12 måneder.
Etter pandemiåret 2020, som var preget av mange negative tilbakemeldinger, har optimismen igjen vært stigende blant offentlige ledere. Tall fra både 2021 og 2022 viste at et klart flertall forventet vekst for landsdelen. Nå snur imidlertid pilen igjen. Halvparten forventet vekst i fjor, mens tallet nå er nesten halvert til 28 prosent. På den motsatte siden forventet kun 15 prosent nedgang i 2022; denne andelen har nå fordoblet seg i inneværende år. Totalinntrykket er nesten identisk med det noe nedslående bildet fra 2020.
Forventningsbildet for landsdelen er dermed ganske sammenfallende for både privat og offentlig sektor, og årsakene er i stor grad de samme. Kostnadsbildet hemmer spesielt veksten i næringslivet og gir kommuner og andre etater mindre økonomisk handlingsrom. Dette får konsekvenser for hele landsdelen.
Foto: Karoline O. A. Pettersen for kbnn:
Blandede forventninger til utgifter og inntekter
Brukerbetalinger er en viktig inntektskilde for kommunene, og utgjør anslagsvis 15 prosent av driftsinntektene. Sammen med eiendomsskatt er brukerbetalinger et økonomisk virkemiddel som kommunene kan påvirke for å øke sine egne inntekter.
I alle undersøkelser siden oppstarten har det vært forventet en vekst i andelen som planlegger å øke brukerbetalingene. Andelen var noe lavere i pandemiårene 2020 og 2021, hovedsakelig på grunn av de begrensningene koronapandemien medførte, som hemmet mye av den kommunale aktiviteten.
For 2023 ser vi imidlertid den høyeste forventede veksten siden Kunnskapsbanken begynte med denne undersøkelsen. Det forventes en økning i andelen som ønsker å øke brukerbetalingene på hele 20 prosent. Dette er betydelig høyere enn resultatene fra både før, under og etter pandemiårene.
Mange kommuner bruker selvkostprinsippet for å prise mange av de tjenestene hvor de kan ta brukerbetalinger. Det er derfor ikke overraskende at vi ser en sterkere vekst enn tidligere. Økte renter, inflasjon og lønnsutgifter med mer øker driftskostnadene for de ulike tjenestene. Dermed vil også brukerbetalingene øke.
Over tid er det ikke bare en økning i antallet som planlegger å øke brukerbetalingene; det er også mange flere enn tidligere som planlegger relativt store økninger. Hele 30 prosent forventer en vekst i brukerbetalingene på fem prosent eller mer. Dette er ni prosentpoeng flere som forventer en så stor vekst sammenlignet med 2022, og 27 prosentpoeng flere enn i 2021.
Brukerbetalinger – Trendutvikling i forventet utvikling kommende 12 måneder.
Øvrige inntekter
Når det gjelder øvrige inntekter, som utgjør den største inntektsposten for kommuner og fylkeskommuner, er bildet ganske likt som for brukerbetalinger. Det var økt optimisme i både 2021 og 2022. Resultatene for 2023 bekrefter en positiv langtidstrend: Rundt 60 prosent forventer en videre vekst i denne type inntekter. Nivået var det samme i fjor. Imidlertid er det færre som forventer nedgang, og derfor viser figuren under en svak positiv økning.
Øvrige inntekter er påvirket av statlige bevilgninger. At optimismen ikke er enda mer markert, skyldes sannsynligvis en avventende holdning til hva man kan forvente i fremtidige budsjetter. Det er trolig en viss underliggende frykt for en strammere inntektssituasjon på sikt. Erfaringer fra 2023 har vist at prisvekstanslaget som var lagt til grunn for statsbudsjettet for 2023 (2,8 prosent) var lavere enn den faktiske prisveksten. Dette har bidratt til å redusere offentlig sektors handlingsrom og skaper kanskje en frykt for at det samme skal skje igjen.
Øvrige inntekter – forventet utvikling kommende 12 måneder.
Forventninger til fremtidig investeringsnivå er derimot noe mer avdempet. Årets tall viser en svak nedgang sammenlignet med fjoråret. Bevegelsene er marginale både med hensyn til nedgang og vekst, men totalbildet viser en svak endring. Årsaken er at krav til økonomisk balanse gjør at ledere blir mer tilbakeholdne med hva og hvor mye man kan investere i. Befolkningsutviklingen i de enkelte kommunene er en avgjørende faktor for de prioriteringer som må tas.
På direkte spørsmål om faktiske investeringer de neste 12 månedene er det stor spredning i svarene, slik at det ikke fremkommer noen entydig tendens. En av fire offentlige ledere sier at det ikke vil forekomme investeringer overhodet, halvparten signaliserer et nivå opp mot 50 millioner kroner, mens den resterende fjerdedelen oppgir varierende beløp over denne summen.
Man blir i tillegg bedt om å angi hvor stor prosentandel av beløpet som vil tilfalle leverandører fra Nord-Norge. Her er det bare halvparten av respondentene som gir et konkret svar – men i sum er tilbakemeldingene at i gjennomsnitt vil rundt 75 prosent tilfalle landsdelen. Tilsvarende andel for ledere i privat sektor var 65 prosent – et marginalt lavere nivå.
Brutto driftsutgifter
Når det gjelder utgiftssiden, er bildet helt entydig: Brutto driftsutgifter forventes fortsatt å øke. Utviklingen over tid viser en nedgang fra 2019 til 2020, for deretter å øke jevnt frem til årets resultat. Hele syv av ti offentlige ledere regner med vekst de neste 12 månedene. En av fem forventer til og med en økning på minst ti prosent.
Brutto driftsutgifter er i stor grad knyttet både til lønnsutvikling og prisutvikling på tjenester og generelle forvaltningsoppgaver. Det er åpenbart få forventninger om at utviklingen videre inn i 2024 vil føre til en nedgang.
Brutto driftsutgifter – Trend i forventet utvikling kommende 12 måneder.
Driftsresultat
Offentlige virksomheter har erfart en negativ utvikling i netto driftsresultat de siste 12 månedene. Dette fører, neppe overraskende, til forventninger om en tilsvarende utvikling også for det kommende året. Forventninger om kostnadsøkninger og begrensede inntektsøkninger blir en del av det totale bildet, og langtidstrenden er også negativ. Resultatene fra de to siste årene viser en forventet nedgang i netto driftsresultat.
Netto driftsresultat – trendutvikling i forventningsnivået for kommende 12 måneder.
35 prosent av de offentlige virksomhetene forventer en relativt liten nedgang (på inntil to prosent). Samtidig er det ni prosent som sier de forventer en nedgang på mellom to og fem prosent, og en tilsvarende andel som forventer mer enn fem prosent nedgang. Det er i stor grad offentlige virksomheter med lav sentralitetsindeks som er mest pessimistiske for de kommende 12 månedene.
I likhet med foregående år er det også høsten 2023 forventninger om en reduksjon i bemanningen i offentlig sektor. Andelen virksomheter som sier de forventer en nedgang i antall ansatte, er høyere enn de som sier de forventer en økning. Forskjellen viser en negativ utvikling de siste to årene. Det har vært en økning i antall offentlige virksomheter som sier de forventer en nedgang i sysselsettingen fremover. Denne nedgangen er på nivå med 2019 og 2020. Tidligere har forklaringen på nedgangen i sysselsetting vært at "nedbemanningen er en del av en prosess for å styrke kommuneøkonomien og frigjøre mer midler, samt forbedre tjenestetilbudet til en fremtidig økende eldrebefolkning" (Forventningsbarometeret 2022).
I årets undersøkelse er det indikasjoner på en dreining i årsaksforholdet mot eksterne faktorer, slik som renter og inflasjon. Funnene indikerer, ikke overraskende, at det spesielt er blant kommuner i mindre sentrale områder vi kan forvente en nedgang. Dette er ofte mindre kommuner med faste utgifter som er vanskelige å redusere, og hvor det kan være reduserte inntekter som følge av befolkningsnedgang. Eksterne kostnadsøkninger som følge av økte renter, inflasjon og lønnsvekst påvirker situasjonen i stor grad, og ett av virkemidlene er en viss nedbemanning.
«Organisasjonens handlingsrom vil bli betydelig redusert i 2023 som en følge av at elementer som fordyrer økonomien og minsker handlingsrommet. Dette har økt betydelig mer enn inntektene»
Forventet utvikling i antall årsverk – trendutvikling.
Det oppleves som stadig vanskeligere å få tak i relevant arbeidskraft. Kampen om rekruttering av kvalifisert arbeidskraft er intens. På spørsmålet om hvordan offentlige virksomheter opplever tilgangen til relevant arbeidskraft, er det stadig flere som svarer at det er utfordrende. Endringen er stor sammenlignet med 2019, da 38 prosent mente det var lett å få tak i arbeidskraft for offentlige virksomheter. Høsten 2023 er det bare seks prosent som svarer det samme.
Hele 60 prosent sier nå at de opplever det som vanskelig eller svært vanskelig å få tak i kvalifisert arbeidskraft. Dette kan skyldes at vi, til tross for stram økonomi i mange private og offentlige virksomheter, har høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Det kan også være utfordrende å rekruttere kvalifisert personell til områder med lav sentralitet.
Det er en liten nedgang i antallet som synes det er vanskelig eller svært vanskelig sammenlignet med 2022, men en markant økning fra 2019, da kun 25 prosent mente det var utfordrende.
Hvor vanskelig er det å skaffe kvalifisert arbeidskraft?
På spørsmålet om hvilke konkrete yrker det er vanskelig å rekruttere til, svarer de fleste at det gjelder helsefaglige stillinger (som sykepleiere, leger, helse- og omsorgsarbeidere) samt lærere. Jurister, økonomer og praktikere blir også nevnt, men mer sporadisk. Det er ingen tydelige forskjeller mellom sentrale og mindre sentrale områder i Nord-Norge.
Disse funnene gir grunn til bekymring innen offentlig sektor, både på kort og lang sikt. Det er grunn til å anta at behovet for lærere og helsefaglige arbeidere vil øke fremover. Dette vil spesielt gjelde i de minst sentrale kommunene. Selv om elevgrunnlaget i mange av disse kommunene avtar, går også antallet personer som utdanner seg til læreryrket ned. Tilsvarende øker behovet for helse- og omsorgstjenester, mens antallet som utdanner seg til disse yrkene reduseres.
Én av respondentene uttrykker utfordringen dette medfører for de mindre sentrale kommunene slik:
«Tilgangen er der, men mange er nyutdannet og bruker "utkantkommunene" som springbrett til mer sentraliserte stillinger!»
Sitatet viser at det riktignok kommer søkere til de mindre sentrale områdene, men at disse over tid mister kvalifisert arbeidskraft til større og mer attraktive områder.
Fremtidsutsikter
Våren 2023 ble det lagt til et spørsmålsbatteri der temaet var ulike rammebetingelser som direkte eller indirekte kunne påvirke virksomhetenes økonomiske situasjon, eksempelvis rente, inflasjon og strømpriser. Formålet var å kartlegge hvilke fremtidsutsikter ledere ser for seg på disse konkrete områdene. Spørsmålene ble også inkludert høsten 2023, både for privat og offentlig sektor.
Resultatene viser, ikke overraskende, at det er økonomiske rammebetingelser knyttet til rente og inflasjon som flest i offentlig sektor tror vil påvirke dem inn i 2024. Dette er helt i tråd med privat sektor, og er forventet gitt den sterke veksten i inflasjon og renter vi har opplevd det siste halvannet året. I offentlig sektor sier hele 70 prosent at de i stor grad vil bli påvirket av inflasjon, og 75 prosent mener de vil bli påvirket av økte renter. Andelen er noe høyere enn i privat sektor, men dette er også de områdene flest mener vil påvirke dem, uavhengig av sektor.
Til tross for at strømprisene har vært lave i Nord-Norge sammenlignet med Sør-Norge, og at det ikke er snakket mye om problemer med lav fyllingsgrad i vannmagasiner og lignende, svarer omtrent halvparten av de offentlige virksomhetene at de i stor grad eller svært stor grad frykter for strømprisene fremover. Dette kan sees som et resultat av frykten for kostnadsøkninger på 'nye' områder der virksomhetene allerede er eksponert.
Tidligere i rapporten har vi kommentert utfordringene knyttet til å skaffe relevant arbeidskraft til offentlige virksomheter. Her ser vi at hele 56 prosent anser dette som en utfordring også i 2024. Dette er nesten 20 prosentpoeng mer enn i privat sektor og utgjør, sammen med krafttilgang og kronekurs, de områdene der det er størst forskjeller mellom privat og offentlig sektor.
Det er interessant å merke seg at fire av ti offentlige virksomheter forventer at innføringen av grunnrenteskatt vil påvirke dem i ganske stor eller svært stor grad i de kommende 12 månedene, dersom den blir vedtatt. Dette skyldes sannsynligvis frykten for hvilke ringvirkninger dette vil ha for kommunene eller fylkeskommunene, dersom innføringen fører til redusert aktivitet og omsetning i næringslivet.
Områder om kan påvirke virksomheten i de neste 12 måneder.
Offentlig sektor skiller seg ellers ut fra privat sektor i vektleggingen av krafttilgang og kronekurs. Flere innen offentlige virksomheter nevner at krafttilgangen kan påvirke virksomheten i løpet av de neste 12 månedene. Dette kan skyldes bekymring for hvilke begrensninger krafttilgangen kan ha, ikke bare for eksisterende virksomheter, men også for ny næringsutvikling, blant annet i kommuner i Nord-Norge.
Kronekursen vektlegges derimot mindre i offentlig sektor, ettersom kommuner generelt er lite eksponert for valutasvingninger. Men for offentlige virksomheter som må handle en del internasjonalt, fremstår dette som en utfordring.
I privat sektor derimot, er kronekursen ett av de tre områdene som flest trekker frem som faktorer de forventer vil påvirke virksomheten i løpet av de neste 12 månedene.
