Rapporter

Potensiale og utfordringer frem mot 2040

Det er potensial for å realisere om lag fire TWh landbasert vindkraft og 13 TWh havvind i Nord-Norge. Økningen i vannkraft og solkraft vil være forholdsvis lavere.

Syv hovedfunn

Om det ikke realiseres ny kraftproduksjon kan det oppstå et betydelig kraftunderskudd i Nord-Norge fram mot 2040, hovedsakelig grunnet begrensede muligheter for å realisere ny produksjonskapasitet.
Det finnes potensial for å realisere omtrent 4 TWh landbasert vindkraft og 13 TWh havvind i Nord-Norge, noe som overstiger det forventede underskuddet.
Det er stor usikkerhet og konflikter knyttet til vindkraftprosjekter i Nord-Norge, særlig med hensyn til reindrift og samiske interesser som kan bli negativt påvirket.
Forbruket i Nord-Norge kan komme til å firedoble seg sammenlignet med dagens nivå, men det eksisterende nettet har ikke tilstrekkelig kapasitet til å håndtere denne økningen.
Det planlegges en betydelig økning i overføringskapasiteten til og i Nord-Norge, inkludert en ny 420 kV-ledning, som vil muliggjøre både økt forbruk og produksjon.
Vi forventer fortsatt industriell vekst i Nord-Norge.
For å legge til rette for det industrielle vekstpotensialet som foreligger er man, uavhengig av nivå, avhengig av en systematisk og målrettet utvikling av kraftsystemet.

Om rapporten

I løpet av de siste par årene har det skjedd betydelige endringer i de internasjonale finansielle markedene, i rentenivået og den geopolitiske situasjonen i verden, som kan påvirke både tilgangen til kapital for investeringer i industriprosjekter og fremdriften til planlagte og vedtatte prosjekter i Norge. Den nordiske og europeiske energi- og kraftsituasjonen har også gjennomgått betydelige endringer i løpet av de siste årene, der den pågående energikrisen med økende kraftpriser har skapt betydelige utfordringer for både næringslivet og husholdningene i Norge. Nord-Norge har i utgangspunktet vært relativt skjermet på grunn av et overskudd av kraft og begrenset overføringskapasitet til de sørlige kraftprisområdene, som er sterkt tilknyttet de europeiske kraftsystemene og påvirkes i stor grad av den nordeuropeiske kraftprisen.

Flere fagmiljøer forventer imidlertid at Nord-Norge kan stå overfor et kraftunderskudd allerede i løpet av få år, noe som vil kreve import av kraft fra Nord-Sverige og/eller Sør-Norge. Imidlertid er ikke det eksisterende overføringsnettet sterkt nok til å håndtere alle de annonserte investeringsplanene knyttet til kraftkrevende prosjekter i landsdelen. Bare i januar 2023 avslo Statnett over 30 søknader fra Nord-Norge med en samlet omsøkt effekt på over 1600 MW, eller 50 prosent av dagens kraftbehov i Norge.

Situasjonen vi står overfor i dag viser dermed at det kreves en grundig analyse av mulighetsrommet for fremtidig produksjon, forbruk og nettkapasitet i Nord-Norge, med et mål om å etablere en felles enighet om sentrale utviklingstrekk for kraftsituasjonen mot 2030. Ved å peke på viktige utviklingstrekk kan vi tilstrebe å besvare spørsmål knyttet til hvorvidt det er tilstrekkelig med kraft til alle, hvordan kraftbalansen vil utvikle seg og hvordan kraftprisene påvirkes. Disse faktorene vil påvirke den generelle investoraktiviteten i landsdelen, spesielt knyttet til etableringen av kraftkrevende næringer.

For å kunne utføre denne analysen har vi grundig gjennomgått eksisterende rapporter fra sentrale aktører i strømmarkedet, inkludert NVE, Statnett og deres svenske motstykke Svenska kraftnät samt regionale distribusjonsselskaper av kraft. Vi har også benyttet uavhengige markedsanalyser som en kilde til kunnskap. Vi har supplert denne kunnskapen med våre egne analyser og gjennomført intervjuer med representanter fra alle sider av markedet, inkludert energibrukere, energiprodusenter og nettoperatører. Vi har også konsultert organisasjoner som representerer interesser som kan påvirkes negativt av infrastrukturutviklingsplanene i landsdelen.

Selv med dette omfattende arbeidet er resultatene av analysen vår fortsatt preget av betydelig usikkerhet, grunnet uforutsigbarhet knyttet til administrative prosesser som påvirker produksjons- og overføringsinfrastruktur, europeiske og globale energipriser, makroøkonomiske svingninger, støttenivået for fornybar industri i Norge og andre deler av verden. Disse faktorene påvirker nøkkelparameterne som vi analyserer i denne rapporten, og derfor har vi skissert både positive og negative avvik fra basisscenarioet.

Analysen består av fem artikler som er organisert som følger: De første tre artiklene tar for seg de tre hovedfaktorene som påvirker kraftsituasjonen i Nord-Norge, nemlig forbruk, produksjon og overføringskapasitet. I den påfølgende artikkelen vil vi vurdere disse aspektene i sammenheng og beskrive den fremtidige kraftbalansen samt de potensielle konsekvensene utviklingen kan få for næringslivet. I den femte artikkelen vil vi utvide tidshorisonten og presentere utsiktene for perioden etter 2030.

Fem av 20 havvindområder som en NVE-ledet gruppe har lagt frem som godt egnet til havvind ligger i Nord-Norge. Det er imidlertid fortsatt usikkert om hvor mange av disse områdene som kommer til å bli realisert særlig at ingen disse har blitt valgt av regjeringen som potensielt aktuelle for utlysning i 2025.

Potensialet overstiger underskuddet vi har lagt til grunn i vårt høyscenario. Samtidig er det naturlig å forvente en økning på forbrukssiden, basert på forespurte tilknytninger og planer om økt nettkapasitet. Vi har ikke gjort noen selvstendige analyser av forbruksutviklingen etter 2030. Med mindre det skjer uforutsette makroøkonomiske endringer, vil vi imidlertid forvente fortsatt industriell vekst i Nord-Norge.

Hvor raskt og hvor mye som vil etableres er det imidlertid knyttet stor usikkerhet til.

For å legge til rette for det industrielle vekstpotensialet som foreligger er man, uavhengig av nivå, avhengig av en systematisk og målrettet utvikling av kraftsystemet

I denne artikkelserien om kraftsystemet har vi satt søkelys på utviklingen av kraftbehov, kraftproduksjon, strømnettet og kraftbalanse fra i dag frem til 2030. Ettersom investeringer i industri som regel har en lengre tidshorisont enn dette, skal vi redegjøre kort for mulig utviklingstrekk for perioden etter 2030, med fokus på mulighetene som foreligger på produksjonssiden. I tillegg vil vi også redegjøre for analyser av kraftbalansen etter 2030 som har blitt utført av andre analysemiljøer, selv om disse er noen år gamle.

KRAFT MU KBNN1 — Foto: Michael Ulriksen for kbnn:

Økt potensiale for å realisere ny kraftproduksjon

Etter 2030 er det mulighet for mer kraftproduksjon, men det er likevel stor usikkerhet knyttet til hvor mye og når utbyggingen blir realisert. Det er primært i Finnmark at det er prosjekter til behandling hos NVE i dag, og prosjektene utgjør omtrent 15,5 TWh i vindkraftproduksjon. Videre er det et betydelig potensial for å realisere havvindproduksjon.

Potensialet for en økning i landbasert vindkraft anslås til omtrent 4 TWh i perioden 2032-2037. Det vil altså si en økning på totalt 8 TWh fra 2023 til 2037. En slik utvikling forutsetter imidlertid at den eksisterende kapasiteten i nettet styrkes og utvides. I tekstboksen under oppsummerer vi kort usikkerheten og diskusjonen rundt anleggene som kan bli realisert.

Vindkraftsøknader i Nord-Norge er et sammensatt konfliktlandskap

Davvi vindkraftverk sendte inn konsesjonssøknad i 2022 der det ble søkt om 2,7 TWh produksjon. Helt siden det ble sendt melding om anlegget i 2017, har det vært store uenigheter mellom utbygger og berørte parter. I konsekvensutredningen til Davvi konkluderes det med at det er svært lave naturverdier og lavt artsmangfold i området, og at området dermed er egnet til utbygging. Reinbeitedistrikt 13 er derimot uenige, og sier at denne utredningen, som utbyggerne av Davvi legger til grunn, er feilaktig. I deres egen utredning, som Protect Sápmi har utført, konkluderes det med at bygging av Davvi vindkraftverk vil medføre tap av reindriftsområder for inntil 16 300 rein årlig. Sametinget har uttalt at Rásttigáisá, som ligger i utbyggingsområdet til Davvi vindkraftverk, er et hellig fjell for samene, og derfor et viktig kulturminne som kan stå i fare for å bli ødelagt dersom vindkraftverket blir bygget ut. Det er for øvrig flere samiske kulturminner i området der Davvi er tiltenkt, som kan studeres nærmere på Kulturminnesøk sine nettsider.

Anleggene Snefjord (0,43 TWh) og Vilgesrassa (1 TWh) er planlagt utbygget i Måsøy kommune. Snefjord sendte søknad i 2005, og i 2012 ba NVE om en oppdatert konsesjonssøknad, noe de ennå ikke har mottatt. NVE mottok melding om Vilgesrassa i 2020, men meldingen er ikke tatt til behandling ennå. Sametinget har innsigelser mot Snefjord og Vilgesrassa vindkraftverk. Vilgesrassa ligger i området til det hellige fjellet Rásttigáisá, slik som Davvi. I deres fagrapport finner de at det er direkte utsyn mot vindkraftverket, og fjellet derfor vil bli skjemmet av vindmøller, både fra anleggene Davvi og Vilgesrassa. Innsigelsen mot Snefjord tar utgangspunkt i at anlegget vil medføre store negative konsekvenser for reindrift på Snefjordhalvøya, der det er etablert vår- og sommerbeite for Jáhkenjárga siida i reinbeitedistrikt 16.

NVE har i dag ingen prosjekter til behandling fra Nordland, men Sjonfjellet i Nesna/Mo i Rana, som har satt sin søknad på pause, har uttrykt at de ønsker å gjenoppta prosessen. Omsøkt produksjon for Sjonfjellet er på 1,2 TWh. Prosjektet har fremdeles formell status som «søknad stilt i bero».

Havvind etter 2030

Regjeringen har en ambisjon om å bygge ut areal tilsvarende 30 GW havvind i Norge innen 2040, hvilket tilsvarer omtrent en dobling av dagens norske kraftproduksjon. En NVE-ledet gruppe har lagt frem 20 områder i Norge som er godt egnet til havvind, og fem av disse ligger i Nord-Norge. Det er flere hensyn som er tatt i valget av utredningsområder, blant annet at områdene har en relativt høy kapasitetsfaktor ettersom det er svært stabile og gode vindressurser til havs ved disse områdene. I tillegg er det tatt hensyn til fiskeriinteresser, naturmangfold, forsvarsinteresser, skipsfart, petroleum og lagring av CO₂, teknisk infrastruktur, synlighet fra land og kulturminner.

Områdene Nordavind A-D ligger utenfor Finnmark og området Nordvest A ligger utenfor Nordland. Estimert årlig kraftproduksjon ligger på 4,3-4,4 TWh per anlegg. Om all kapasitet blir realisert innebærer dette en årlig produksjon på om lag 13 TWh. Se figuren nedenfor for en oversikt over hvor de identifiserte områdene ligger.

Identifiserte områder for havvind. Kilde: NVE

Arealene skal tildeles innen 2040, men det er stor usikkerhet rundt hvilke områder som blir valgt. Neste tildeling skjer sannsynligvis i 2025. Totalt utgjør alle de identifiserte områdene mer enn målet på 30 GW, og det er derfor ikke sannsynlig at alle områder får tildeling. Alle områdene skal bearbeides og vil avgrenses basert på mer kunnskap. Regjeringen annonserte i september 2023 at NVE har fått i oppdrag å starte strategiske konsekvensutredninger av tre havvind¬områder som kan bli aktuelle til åpning og utlysning i 2025. Dette gjelder imidlertid ikke for områdene i Nord-Norge.

Det tar tid å realisere tilstrekkelig nettkapasitet til å ta imot økt produksjon fra havvind, men det er samtidig god tid til å planlegge kapasitetsøkningen allerede nå, ettersom arealene skal tildeles innen 2040. For eksempel arbeider allerede Statnett med skissering av nettplaner og økt kapasitet for tilknytning av havvind fra Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord, der forventet tildeling av prosjektområder er i 2024. Selv om det er lite nettkapasitet i Finnmark til å ta imot produksjon fra området i dag, kan planer om ny industri, elektrifisering av petroleumsinstallasjoner og tilhørende nettforsterkninger gjøre at det er mulig å tilknytte mindre volumer havvind.

Tilrettelegging for økt produksjon kan gi positiv kraftbalanse

Det er sannsynlig at kraftforbruket vil fortsette å vokse etter 2030 som følge av vedtatt klimapolitikk, men hastigheten og volumet på forbruksveksten er svært usikker. Det er en stor politisk satsing på grønn industri- og næringsutvikling samt elektrifisering av industri, for å kunne kutte utslipp i tråd med vedtatte internasjonale, nasjonale og regionale klimamål. Dette innebærer at FNs 17 bærekraftsmål er styrende for både nasjonal og regional klimapolitikk.

Klimaloven, som trådte i kraft i 2018, har som formål å fremme at Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050. I tillegg er målet at klimagassutslippene skal kuttes med minst 50 prosent på nasjonalt og regionalt nivå innen 2030. Hvis vi ser på alle forbrukssøknadene som Statnett har inne i dag sammen med en økt elektrifisering av bilparken, ville forbruket ha firedoblet seg i Nord-Norge sammenlignet med dagens nivå. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig nettkapasitet til å ta imot en slik firedobling av forbruket i dag. Dersom forbruket skal fortsette å øke som en del av målsettingen om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, er det essensielt å både bygge ut tilstrekkelig med nettkapasitet, legge til rette for fleksibelt strømforbruk samt å produsere mer kraft.

Målnettet 2040 til Statnett for Helgeland og Salten samt for område nord, gir betydelig økt overføringskapasitet i og inn til områdene i tillegg til mer nettkapasitet. Dette inkluderer utbygging av en ytterligere sterk 420 kV ledning langs nesten hele Nord-Norge fra Trøndelag til Skaidi i Finnmark.

De planlagte omfattende nettforsterkningene innen 2040 vil muliggjøre både økt forbruk og produksjon.

Denne utvidelsen er viktig for at produksjonspotensialet kan realiseres. Økt elektrifisering og endrede forbrukstrender vil skape et behov for økt kraftproduksjon for å unngå en negativ kraftbalanse. Dette gjelder uavhengig av hvilket utviklingsscenario vi legger til grunn. Sammenlignet med vårt høyscenario vil potensialet vi har identifisert kunne snu kraftunderskuddet til et overskudd. En positiv forbruksvekst etter 2030 vil imidlertid ha motsatt effekt. Vi har ikke gjort selvstendige analyser av den langsiktige kraftbalansen frem mot 2040. Basert på forespurte tilknytninger vil vi imidlertid forvente at trenden med en sterk industriell vekst vil vedvare, med mindre det skjer uforutsette makroøkonomiske endringer. Hvor raskt og hvor mye som vil etableres er det imidlertid knyttet stor usikkerhet til.

Selv Statnett og NVE sine analyser, som legger til grunn betydelig mer produksjonskapasitet i sine basisscenarioer for 2030, viser en signifikant svekkelse i kraftbalansen mellom 2030 og 2040. Når vi ser på de nasjonale prognosene fra 2022-2023, har produksjonsnivået falt relativt til tidligere år. Vi vil derfor forvente at også deres analyser for det regionale kraftmarkedet vil vise en betydelig svekket kraftbalanse.

Til sist er det viktig å påpeke at økt nettkapasitet er essensielt for å realisere potensialet for kraftproduksjon som vi her har redegjort for. Dersom nettet bygges tilstrekkelig ut til å muliggjøre utbyggelser av både landbasert vindkraft og havvind, vil kraftproduksjonen i Nord-Norge være sterkt økende etter 2030. Hvis både de landbaserte vindkraftanleggene som vi nevner over (4 TWh) samt ett av havvindområdene i Nord-Norge blir valgt (4,3 TWh), kan produksjonen bli så høy som på over 38 TWh i 2040. Dette inkluderer også høyscenarioet vårt for 2030-produksjon. Dette er en økning på omtrent 48 prosent, sammenlignet med dagens produksjon. Det er altså store muligheter for en økning i fremtidig kraftproduksjon, som kan føre til en fortsatt positiv kraftbalanse, men dette må muliggjøres av økt nettkapasitet.

Metode - Hvordan vi har utviklet scenariene våre

Hovedformålet med denne rapporten har vært å vurdere i hvilken grad utviklingen i kraftsystemet underbygger potensialet for industriell vekst i Nord-Norge. Analysene er basert på en bred litteraturstudie av eksisterende kunnskapsgrunnlaget, egne analyser av investeringer i produksjon og industri basert på investeringstelleren 2023 samt dybdekartlegging via intervjuer med ulike interessenter.

Informasjons- og datagrunnlaget er i stor grad hentet fra offentlig tilgjengelig informasjon, som NVE sin konsesjonsdata og registre over kraftproduksjon, de regionale kraftsystemutredningene for Nord-Norge, data og rapporter fra Statnett og NVE, Svenska kraftnät samt SINTEF sin rapport for Energi i Nord. I Intervjuene har vi hatt dialog med blant annet kraftprodusenter, nettselskaper, Sametinget og NVE. I tillegg har vi hatt tilgang til datasettene som ligger til grunn for Investeringstelleren til KBNN.

Vi har utviklet et basis- og høyscenario for kraftforbruk, -produksjon og balanse frem mot 2030. Disse scenariene er utviklet med utgangspunkt i en triangulert metodikk hvor vi har hensyntatt all informasjon vi har innhentet fra tredjepartslitteratur, grunnlagsdata og intervjuer. Scenarioene reflekterer usikkerheten knyttet til utviklingstrendene som er identifisert. Ettersom kraftmarkedet har opplevd store «sjokk» de siste årene, har vi også hensyntatt publiseringstidspunktet på de eksterne analysene.

Kraftproduksjon

For å lage scenarioer for fremtidig kraftproduksjon har vi tatt utgangspunkt i alle anlegg som har fått konsesjon og som ennå ikke er ferdig utbygget samt prosjekter som ligger til behandling hos NVE. Konsesjon betyr at kraftverket har fått tillatelse av NVE til å bygge ut et anlegg og produsere kraft. Vi har hentet ut all informasjon fra NVE sin database for konsesjonssaker i Nordland og Troms og Finnmark frem til og med august 2023.

Vi har valgt å lage to scenarioer: et basisscenario og et høyscenario. Basisscenarioet tar utgangspunkt i alle saker som har gjeldende konsesjon, men som ikke har bygget ut anlegget ennå. Det vil altså si at disse anleggene har fått godkjennelse av NVE til å bygge ut. I høyscenarioet har vi tatt utgangspunkt i prosjekter som er under behandling hos NVE, og som ennå ikke har fått godkjennelse eller avslag. Vi har gjort vurderinger basert på innsendte dokumenter og fagrapporter fra utbyggere til NVE, innsigelsesdokumenter fra Sametinget, vedtak fra NVE og OED samt høringsuttalelser fra relevante aktører. I tillegg har vi vurdert denne informasjonen opp mot scenarioer i kraftsystemutredningene, konsesjonsbehandlingstid, kapasitet i nettet og hensyn til berørte parter. Generelt finner vi at det er et høyt konfliktnivå rundt kraftutbygging i Nord-Norge, og særlig for vindkraft i Finnmark. Dette gjelder både for anlegg som har fått tillatelse til å bygge ut, og som nå er idriftsatt, men også for anlegg som er under behandling hos NVE. Vi har ikke inkludert havvindprosjekter, da det ikke er sannsynlig at dette blir realisert innen 2030.

Som underlag for de to scenarioene våre har vi foretatt en grundig litteraturstudie av relevante rapporter. Dette inkluderer langsiktig og kortsiktig markedsanalyse fra Statnett, langsiktig kraftmarkedsanalyse fra NVE, kraftsystemutredningene for Finnmark, Troms, Nordre Nordland og Sør-Troms, Midtre Nordland, Helgeland og Nord-Trøndelag (for å inkludere Bindal kommune), områdeplanene for Nord, Helgeland og Salten fra Statnett samt SINTEF sin rapport som er skrevet på oppdrag for Energi i Nord. NOU 2023: 3 «Mer av alt – raskere» med sin bakgrunnsrapport «Drivere og usikkerhet i langsiktige energimarkedsanalyser» av Multiconsult og Thema Consulting har også vært sentral i litteraturstudien. I tillegg har vi studert konsesjonsdokumenter hos NVE for de ulike vindkraftprosjektene som er under behandling, med tilhørende fagrapporter som er utarbeidet av utbyggere og berørte parter samt innsigelsesdokumenter fra Sametinget.

For å nyansere bildet og få en bedre forståelse av fremtidig kraftproduksjon samt hvordan prosessen i konsesjonsbehandlingen er og hvilke interessekonflikter som oppstår rundt utbygging av kraftverk, har vi hatt kontakt med nettselskapene som er ansvarlige for kraftsystemutredningene, diverse kraftprodusenter, NVE og Sametinget. I tillegg har vi snakket med Energi i Nord og SINTEF som har gjennomført en lignende studie. Både metode og resultater er i stor grad i overensstemmelse med funn i disse intervjuene.

Avgrensing av porteføljen for konsesjonsgitte prosjekter

De aller fleste kraftverk trenger å få formell tillatelse fra NVE for å bygge, som er den nasjonale konsesjonsmyndigheten. NVE gjør blant annet en vurdering av hvorvidt anlegget ikke er til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser, i tillegg til å vurdere hvorvidt anlegget er i tråd med de lover og forskrifter som regulerer kraftutbygging.

Etter vassdragsreguleringsloven § 15 må alle konsesjonsgitte tiltak påbegynnes innen 5 år, og ytterliggere fullføres innen 5 år. Det er unntak dersom det er ekstraordinære

forhold som gjør det umulig å utnytte konsesjonen. Det gjør at det normalt vil være relevant å kun se på anlegg med konsesjon som er høyst 10 år gammel. For å ta høyde for eventuelle utsettelser som følge av pandemien har vi imidlertid utvidet denne grensen med to år.