Hva betyr offentlig eierskap i kraftbransjen for Nord-Norge?

I Norge er kraftbransjen stort sett eid av offentlig sektor. Samlet eier kommuner, fylkeskommuner og staten om lag 90 prosent av produksjonskapasiteten i landet. Den store offentlige eierandelen, kombinert med et mangfold av ulike aktører, karakteriserer i stor grad den norske kraftsektoren.

Offentlig eierskap i kraftsektoren har en lang historie og sterk tilknytning til utviklingen av norsk vannkraft. Allerede i 1917 fremmet myndighetene vannfallrettighetsloven. Denne loven har som formål å sikre at landets vannkraftressurser tilhører og forvaltes til det beste for allmennheten gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Lovens bestemmelser om hjemfall har begrenset privat og utenlandsk eierandel til en tredel for kraftselskapene som driver vannproduksjon, ettersom kun kraftselskaper med to tredeler offentlig eierskap får tidsubegrenset konsesjon til vannkraft.

Nordnorske kommuner og eierskap i kraftbransjen

I Nord-Norge har mange kommuner, både store og små, investert store verdier i nordnorske kraftselskap. Samtlige av kraftselskapene i nord har opptil flere offentlige eiere, hvor det i hovedsak er summen av kommunene som er majoritetseiere.

Denne artikkelen tar utgangspunkt i verdien av eierskap kraftbransjen fra et kommunalt ståsted, basert på intervjuer med 14 nordnorske kommuner som har over 10 prosent eierskap i kraftselskapene Troms Kraft, Nordkraft, Helgeland Kraft, Ymber, Varanger Kraft og Salten Kraftsamband.

Formålet for artikkelen er å belyse verdien av eierskap i kraftbransjen for nordnorske kommuner, med perspektiv på hvorfor eierskap i bransjen er viktig for kommuner og hva motivet for eierskapet er. Hypotesen lagt til grunn har vært at motivet for kommunalt eierskap i kraftbransjen historisk sett har handlet om å sikre energi til befolkningen og næringslivet, og at kommuner har vært i posisjon til å forvalte eierskapet godt.

I dag er hovedmotivet for eierkommunene utbytte, og mange eierkommuner er økonomisk avhengige av kapitalen fra kraftselskapet. Med andre ord ser vi en dreining fra å sikre energi til befolkningen til å forsterke kommuneøkonomien.

Betyr det at kommunale eiere ikke er i like god posisjon til å forvalte eierskapet når kommunen selv har behov for kraftselskapets kapital – i en tid med økende etterspørsel etter kraft og økt behov for investeringer i bransjen?

Hvilken verdi har eierskap i kraftbransjen for nordnorske kommuner?

De aller fleste offentlige eierskap i kraftbransjen har lange, historiske røtter fra tiden der kommuner hadde behov for å styre tilgangen til kraftverk for å bygge nødvendig infrastruktur og sikre strøm til innbyggere og næringsliv. Eierskap er fortsatt viktig for å sikre kommunene en stabil og sikker strømforsyning, men i dag har kommunenes motivasjon til eierskapet endret seg.

Samtlige av kommunene i analysen har etablert en eierstrategi og/eller eiermelding for sitt eierskap i kraftselskapet. Eierstrategiene inneholder enten én eller flere av de nevnte motivene for eierskap (se faktaboksen lengre opp i artikkelen), men et tydelig aspekt i strategiene er kommunenes økte fokus på å sikre økonomisk avkastning på investeringene i kraftbransjen.

I kommuner hvor det er avsatt naturressurser til kraftproduksjon, er et av hovedargumentene at verdiene skal gi en avkastning som rettferdiggjør utnyttelsen av naturressursene.

Mange eierskapskommuner har også strategiske motiver, hvor de gjennom eierskapet får en bedre innsikt i kraftselskapets aktiviteter og innflytelse i investeringsbeslutninger.

Kommunene er også med på å bestemme hvor i markedet kraftselskapene skal hente kapital til nye investeringer, eksempelvis om man skal slippe til utenlandske investorer. Dermed får kommunene en langsiktig strategisk rolle som påvirker samfunnsutviklingen, slik at de kan forvalte de nordnorske naturressursene på en fornuftig måte.

For kommunene er kraftselskapene mye mer enn bare en inntektskilde: Kraftselskapene bidrar til samfunnsutvikling i lokalsamfunnet. Et eksempel på dette er Varanger Kraft, som tok hele investeringen av fibernettverk i Øst-Finnmark i 2019. Dette var en periode hvor kommunene hadde utfordringer med å finansiere utbyggingen selv. I dag betaler kommunene leie til Varanger Kraft for å benytte fibernettverket. Kraftselskapet har også gjort investeringer innen ladestruktur for elbiler, slik at også Finnmark skal følge utviklingen til resten av landet med en økende andel elbiler.

Kraftselskapene er store bidragsytere til både næringsutvikling, arbeidskraft og kompetanse, og er regionale motorer for utvikling i landsdelen. Blant annet ser man stadig nye bedriftssamarbeid mellom kraftselskapene og andre store aktører. Nordkraft har, for eksempel, nylig inngått avtale med Aker Horizons om industrietablering i Narvik. Slike etableringer kommer naturligvis kommunen til gode, både gjennom økte inntekter, nye arbeidsplasser og økt kompetansebygging. Kraftselskaper er også viktige bidragsytere til lokalsamfunnene, blant annet gjennom tilskudd til lag og foreninger i kommunene. Nordkraft støtter eksempelvis over 100 lokale klubber, lag og foreninger i landsdelen.

Flere av kommunene i landsdelen huser også hovedkontorene til enkelte kraftselskaper, som også skaper verdifulle ringvirkninger i lokalsamfunnet. Dette oppfattes som en av de største gevinstene for vertskapskommunene som huser kraftselskaper.

Utbyttepolitikk praktiseres ulikt blant kommunene

Historisk har ikke alle kommuner krevd utbytte fra sine kraftselskaper. Eierskapene går så langt tilbake i tid at det i starten handlet om å sikre nok elektrisitet. Motivet for eierskap er med årene blitt mer strategisk, med økt fokus på avkastning. Selv om hovedmotivet for kommunale eierskap i kraftbransjen er økonomisk avkastning på investering, praktiserer kommunene ulik utbyttepolitikk.

Ulike typer utbyttepolitikk basert på funn fra kommunene i analysen:

• Langsiktig og fast sum i utbetalt utbytte uavhengig av kraftselskapets resultat.
• Aktiv utbyttepolitikk hvor utbytte justeres basert på kraftselskapets resultat.
• Splitt mellom utbytte og oppbygging av egenkapital i kraftselskapet.
• Gradvis nedtrapping av utbytte for å bevilge mer kapital til kraftselskapet.

Faste og forutsigbare utbytter

De fleste kommunene er opptatt av langsiktige og forutsigbare utbytter. Flere av kommunene har avtalefestet fast utbytte uavhengig av kraftselskapets resultat og overskudd, mens andre kommuner har utbytte som i liten grad varierer fra år til år.

Ett av argumentene denne tilnærmingen er at utbyttet da blir en fast inntekt, som dermed gir forutsigbarhet for kommunene og kraftselskapene. Dette kan være hensiktsmessig dersom kommunen eksempelvis planlegger langsiktige investeringer. Kommunene som har et fast og forutsigbart utbytte unngår også de største påvirkningene av svingninger i markedet. Det betyr at kommunene sikrer seg inntekter i dårlige år, men samtidig går glipp av økte inntekter i gode år.

Fast utbytte uavhengig av selskapets resultat kan imidlertid være en risiko for kraftselskapet i år med lavere inntekter, hvor kommunen krever samme beløp til tross for at selskapet har mindre overskudd.

Aktivt utbytte basert på kraftselskapets resultat

Andre kommuner benytter seg av en mer aktiv utbyttepolitikk, hvor utbyttet hvert år baseres på et prosentintervall som følger kraftselskapets overskudd. Eksempelvis kan en kommune ha et intervallbasert utbytte på mellom 60-80 prosent, avhengig av selskapets resultat og overskudd. På denne måten sikrer kommunen en sunn økonomi i kraftselskapet – uavhengig av svingningene i markedet.

Andre kommuner har også andre former for aktiv utbyttepolitikk, eksempelvis gjennom utbyttekrav som årlig vurderes basert på kraftselskapets egenkapital- og investeringsbehov.

Utbytte med fokus på å bygge kapital hos kraftselskapet

Noen kommuner har valgt en utbyttepolitikk som i større grad fokuserer på å øke kraftselskapets kapital for fremtidig utvikling. Enkelte kommuner har en 50/50-splitt på kraftselskapets overskudd, hvor halvparten går til utbytte og halvparten disponeres av kraftselskapet.

Noen kommuner har til og med avtale om gradvis nedtrapping av utbyttet som følge av økt behov for investeringer til kraftselskapet.

Hvordan brukes utbyttene?

Det er stor variasjon i hvordan kommunene forvalter kraftutbyttet sitt. Hovedårsaken til denne variasjonen er kommunenes ulike økonomiske situasjon.

Over halvparten av kommunene i analysen benytter utbyttet fra kraftselskapene til drift. Kommuner med utfordrende økonomi har ofte ikke annet valg enn å benytte kraftutbyttet til å finansiere kommunal drift for å opprettholde det offentlige tjenestetilbudet. Likevel vurderer kommuner å binde en større del av utbyttet til utvikling av arbeidsplasser, næringsliv og andre initiativer.

Av kommunene som plasserer utbytte i fond (43%) benytter de fleste disposisjonsfond. Dette er fond som enten brukes til å balansere driftsbudsjettet ved underskudd, eller til langsiktige investeringer innen samfunnsutvikling. De fleste kommunene har ikke lagt føringer for midlene i disposisjonsfondet, mens noen kommuner har tydelig prinsipp om at utbyttet ikke skal benyttes til drift.

Enkelte kommuner har også etablert egne fond med tydelige fokusområder hvor de plasserer kraftutbyttet. Tromsø kommune har, for eksempel, etablert et fremtidsfond hvor pengene går til utvikling av Tromsø og reduksjon av byens klimagassutslipp. Kun én kommune oppga at de forvalter utbyttet på innbyggernes vegne, hvor de har etablert et fond for utbyttet som deles ut gjennom en tilskuddsordning.

Sårbart ved svingninger i bransjen

Rekordlave strømpriser betyr at kraftproduksjon er mindre lønnsom for nordnorske kraftselskaper. Resultatet er lavere utbytte til eierne – som har ringvirkninger for økonomien i mange kommuner.

Svingninger i markedet gjør at enkelte kommuner opplever å gå fra null i utbytte til godt over 10 millioner kroner påfølgende år.

Dersom kommuner øker rammene for driftsbudsjettet i år med godt utbytte, skaper dette behov for kutt i år med redusert utbytte. Dette kan være krevende dersom de økte rammene benyttes til ansettelser – eksempelvis til flere lærere eller i helsesektoren for å øke antall sykehjemsplasser.

Kommunalt eierskap og utviklingen i kraftbransjen

Formålet til vannfallrettighetsloven er å sikre at landets vannkraftressurser tilhører og forvaltes til det beste for allmennheten gjennom offentlig eierskap. Kommunene i analysen fremmer at kraftselskapene er viktige både for arbeidsplasser, kompetanse, nærings- og samfunnsutvikling, og at kommunalt eierskap sikrer at dette holdes lokalt. Hovedmotivet for de fleste kommuner er likevel økonomisk avkastning. Samtidig skjer det store endringer i kraftbransjen, hvor økende kraftforbruk skaper investeringsbehov for å øke kapasiteten i overføringsnettet og økt kraftproduksjon.

På kort sikt vil behov for økte investeringer i kraftselskapene kunne redusere utbyttet til kommunene. Samtidig kan kommunene øke inntektene gjennom salg av arealer til utbygging av ny kraftproduksjon – som igjen kan generere økte inntekter gjennom eiendomsskatt. På lang sikt vil økt kapasitet i nettet og økt produksjon av elektrisitet kunne virke stimulerende for næringsutvikling. I tillegg vil sterkere og mer lønnsomme kraftselskap gi økt utbytte for kommunale eiere.

Økt etterspørselen vil trolig presse prisene opp. Kommunene i intervjuene er opptatte av at strømprisen må øke for at kraftselskapene skal bli mer lønnsomme – og dermed sikre kommunene et større økonomisk handlingsrom.

For å sikre at Nord-Norge følger utviklingen i kraftbransjen har enkelte kommuner i landsdelen tatt grep for å utvikle kraftselskapene. Gjennom justeringer i utbyttepolitikken, eksempelvis gjennom å avstå fra utbetaling av utbytte enkelte år, tilføyer kommunene kapital til kraftselskapene. Det er ikke alle kommuner som har økonomisk ryggrad til å iverksette slike tiltak, og de fleste har i liten grad mulighet til å skyte inn ekstra kapital i kraftselskapene utover avståelse fra utbytte.

Det planlegges allerede investeringer innen kraftproduksjon til flere milliarder kroner i nord med Statkraft i spissen. Kommunene i intervjuene har påpekt at det på sikt kan være aktuelt med investeringer innen ny kraftproduksjon, men at det da blir et spørsmål om hvordan disse investeringene skal finansieres. Ny kraftproduksjon er svært kapitalkrevende, ofte flere hundre millioner kroner. Etablering av ny produksjon, eller oppgradere nettinfrastruktur, vil dermed være svært krevende, og ofte umulig, for kommunene å stille med kapital til.

Enkelte av kommunene har vurdert fremmedkapital, men er samtidig bekymret for at den lokale verdiskapningen vil bortfalle dersom kraftselskapene blir kjøpt opp av private eller utenlandske investorer. For kraftselskapene er situasjonen en annen: Private investorer vil kunne være i en bedre økonomisk posisjon til å tilføre frisk kapital og kompetanse i kraftselskapene for å skape vekst – og være mindre avhengig av faste, årlige utbytter.