Forventningsbarometer

Spesialtema: Klimarisiko i offentlig sektor

Offentlig sektor har først og fremst oppmerksomhet på fysisk klimarisiko.

Klimarisiko offentlig sektor 2022
Foto: Michael Ulriksen

Dette er tredje året Forventningsbarometer for Nord-Norge presenterer spesialtemaet klimarisiko. Klimarisiko får økende oppmerksomhet både i media, næringsliv og forvaltning. De fleste av oss merker nå i større eller mindre grad effekter i dagliglivet – hendelser som er en følge av klimaendringer. Tøffere vær, mer nedbør, økt rasfare, økte skader på veier, kaier og kraftlinjer og økte logistikkutfordringer skaper forsinkelser, utsettelser og uforutsette hendelser.

Klimarisiko i offentlig sektor – bakgrunn

Stortingsmeldingen Klimatilpasning i Norge trekker opp den gjeldende strategien for landets klimatilpasning. Strategien pålegger alle – både offentlige og private aktører – et ansvar for tilpasning til konsekvenser av klimaendringer. I dette ligger det også et ansvar for å ta høyde for klimarisiko.

Et av de statlige virkemidlene for å iverksette klimatilpasning er plan- og bygningslovens paragraf 1-1. Lovens formål slår fast at «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Selv om bærekraftig utvikling er et omfattende begrep som favner mange interessemotsetninger, gir loven retning og setter bærekraft som ledende prinsipp.

Lovenes intensjoner tydeliggjøres av forskrifter. Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning pålegger offentlige aktører å blant annet planlegge for å redusere klimarisiko.

Se forskriftenes §1 formål:

  • Kommunene, fylkeskommunene og staten skal gjennom planlegging og øvrig myndighets- og virksomhetsutøvelse stimulere til, og bidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt økt miljøvennlig energiomlegging. Planleggingen skal også bidra til at samfunnet forberedes på og tilpasses klimaendringene (klimatilpasning). Klimatilpasning og utslippsreduksjoner må sees i sammenheng der det er relevant. Det er viktig å planlegge for løsninger som både reduserer utslippene og reduserer risiko og sårbarhet som følge av klimaendringer».

Klimatilpasning og utslippsreduksjoner bidrar til å redusere klimarisiko. Å planlegge for løsninger som reduserer utslipp og omlegging til miljøvennlig energibruk bidrar til å redusere risiko og sårbarhet som følge av klimaendringer. Miljøvernminister Espen Barth Eide understreket betydningen av kommunenes rolle da han lanserte igangsettingen av arbeidet med ny strategi for klimatilpasning 24. februar 2022:

«Forebygging av skader er som regel billigere enn å reparere i etterkant. Kommunene er i førstelinja i møte med konsekvensene av klimaendringene. Vi må planlegge for løsninger som både reduserer utslippene og reduserer risiko og sårbarhet for klimaendringer. I den nye stortingsmeldingen vil vi se grundig på hva vi må gjøre for å være forberedt på de endringene som kommer» (Espen Barth Eide)

Planlegging er et av kommunenes viktigste verktøy for iverksetting av regjeringens politikk.

Hvert fjerde år legger regjeringen fram såkalte nasjonale forventninger til forventninger til regional og kommunal planlegging. Å fremme bærekraftig utvikling skal ligge til grunn for planleggingen. Nåværende forventninger gjelder for perioden 2019–2023, og ny strategi for klimatilpasning vil ventelig inngå i laseringen av nytt forventningsgrunnlag. Plan- og bygningsloven pålegger kommunene å ta hensyn til klimaendringer i planleggingen, mens statlige planretningslinjer (SPR) for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning legger føringer for kommunenes arbeid på området. Planretningslinjene legger også opp til at kommunene skal se utslippsreduksjoner og klimatilpasning i sammenheng, se Miljødirektoratet 21.

Miljødirektoratets rapport om Klimarisiko i kommunene 2021, Miljødirektoratet 21, peker på at klimarisiko er en ny og kompleks tematikk for kommunene. Den går på tvers av sektorer og fagfelt, og det kan være utfordrende å plassere ansvaret for arbeid med klimarisiko i kommuneorganisasjonen. Klimarisiko er også et relativt nytt begrep som ikke er klart definert i veiledning til kommunene eller i regelverk som angår dem. Dette medfører for eksempel at mange kommunene per i dag ikke adresser klimarisiko på en systematisk måte, men lar det inngå på ulike måter i arbeidet med klimatilpasning. Kommunene har ansvar for å ta høyde for og integrere klimaendring og klimarisiko i de kommunale ansvarsområdene.

Ifølge Miljødirektoratet 21 er klimatilpasning, særlig i mindre kommuner, ofte en reaksjon på hendelser mer enn resultat av vurderinger av risiko og konsekvenser. Hovedbildet er også at klimatilpasning og håndtering av klimarisiko først og fremst har fokus på naturhendelser, ofte knyttet til infrastruktur og samfunnssikkerhet. Dette sammenfaller med funn i vårt datamateriale nå det gjelder nordnorske kommuners håndtering av klimarisiko, både i 2021 og 2022.

En gjennomgang i januar 2021 av kommuners bruk av finansielle virkemidler for å stimulere klimaomstilling presentert på KBNN, Klimaomstilling, viser at nordnorske kommuner ligger under landsgjennomsnittet når det gjelder bruk av omstillingsmidler, og at store kommuner tar en større andel av midlene enn små kommuner.

Vi har spurt informanter i offentlig sektor om følgende: «Hvilken betydning har klimarisiko for virksomhetens strategiske valg framover?» Klimarisiko ble presisert på følgende måte i en undertekst: «Klimarisiko favner her både klimaendringer og tiltakene som bekjemper dem, altså framtidig klimarelatert utvikling.» Vi spurte også: «I hvilken grad vil klimarisiko påvirke virksomhetens investeringer i 2021?», og vi ba om eksempler både på klimarisiko og investeringer knyttet til klimarisiko. I det følgende presenteres svarene fra virksomhetsledere i kommuner, fylkeskommuner og helseforetak i landsdelen.

Oppsummering klimarisiko i offentlig sektor

Som pekt på ovenfor indikerer også våre data at offentlig sektor har oppmerksomhet først og fremst på fysisk klimarisiko. Dette er nærliggende da infrastruktur er et offentlig ansvar og rammes av klimaendringer. Samtidig indikerer data at flere offentlige virksomheter nå har en større bredde i oppmerksomheten rundt klimarelaterte utfordringer; klimaendring, klimarisiko, klimaomstilling og bærekraft ses i sammenheng. Flere informanter enn tidligere år nevner energiomstilling, bærekraftig omstilling og arbeid for nullutslipp i tilknytning til strategier for klimarisiko. Det er også økt oppmerksomhet på havnivåstigning og tilpasning til det.

Et annet moment som det kan være på sin plass å nevne, er at det synes å være relativt svak bevissthet om offentlig sektors rolle som pådriver for bærekraftig omstilling.

Offentlig sektor har en formidabel innkjøpsmakt; innkjøpene er på om lag 500 milliarder årlig.

Inkludering av bærekraft i utlysningen av bare en del av disse midlene ville kunne være en formidabel omstillingsmotor. Oppmerksomheten er primært rettet hvordan egen virksomhet håndterer klimarisiko og bærekraft, og inkluderer fortsatt ikke systematisk bruk av kunderollen som pådriver.

Kunnskapsbanken for Nord-Norge presenterte en rapport i januar 2021 som drøfter om innkjøp og anbud i det offentlige brukes til klimaomstilling Offentlige anbud. Konklusjonene der er sammenfallende med våre funn: Det offentlige har fortsatt mye å gå på nå det gjelder å bruke innkjøpsmakt.

En rekke informanter fra næringslivet peker på at det ofte oppleves det som krav om bærekraft og sirkulære løsninger i realiteten nedprioriteres i andbudprosessene, og at det fortsatt er lav pris som gis sterkest prioritet.

Klimarisiko – offentlig sektor

Som vi pekte på i privat sektor, er tendensene i 2020 og 2022 mer sammenfallende, mens 2021 skiller seg ut. Det er rimelig å anta at koronapandemien kan være en mulig årsak til at svarene i 2021 skiller seg ut.

Figur 63: Hvilken betydning har klimarisiko for virksomhetens strategiske valg.

Den økte bredden i oppmerksomheten om klimarisiko indikeres ikke tydelig i data hvis man sammenligner de tre årene 2022, 2021 og 2020. Andelen som sier «ingen betydning», er 8 prosent i 2022, to prosent lavere enn i 2020. Selv om den den strategiske vektleggingen samlet sett har økt litt, og «noe betydning» har økt til 61 prosent, har «svært stor betydning» gått litt tilbake siden 2020. Intervjudata kan indikere at hva som oppfattes som klimarisiko og relevant for klimarisiko, favner bredere nå enn tidligere.

Økningen i «noe betydning» sammenholdt med de øvrige svarene kan indikere at klimarelaterte aktiviteter er i er i ferd med å vinne innpass som en del av bredden i offentlig sektors strategier. Vi ser også i år som i fjor at for en del virksomheter er klimarisiko, i betydningen ulike risikofaktorer knyttet til tøffe værforhold, en del av det man normalt tar høyde for i kommunal planlegging og virksomhet.

Klimarisiko tillegges dermed ikke en særskilt strategisk betydning.

For en del virksomheter ser vi også at klimarisiko nå er tatt inn som en faktor man må ta høyde for i planlegging av kommunal aktivitet. Det er for eksempel økt fare skapt av mer nedbør – mer overflatevann, økt avrenning, flom, leirras, snø- og jordras, veiskader, havstigning – springflo og utsatte kaier. Andre forhold som trekkes inn, er nye klimakrav til bygninger og nye utslippskrav, elektrifisering av bilparken og overgang til økt bruk av fornybar energi i oppvarming av bygg. Klimarisiko og havnivåstigning tas inn i planlegging av infrastruktur og utbygginger. Forebygging av klimarisiko er blitt en del av normal drift og ikke et spesifikt strategisk satsingsfelt. Dette indikeres også av at 2/3 av informantene sier at det har «noe betydning».

Investeringsnivå gir en indikasjon på omfang av både forebygging og oppretting av større skader knyttet til klimarisiko. Selv om det kan være vanskelig å skille mellom ordinære investeringer og investeringer knyttet til klimarisiko, gir investeringsanslagene en pekepinn.

Figur 64: I hvilken grad vil klimarisiko påvirke virksomhetens investeringer i 2021.

Også når det gjelder investeringer knyttet til klimarisiko, ser vi det samme som for strategi. 2021 viser en noe avvikende tendens. Både i 2022 og 2020 ligger andelen som mener at investeringene påvirkes av klimarisiko, på rundt 70 prosent. I denne gruppen er det en forskyvning; om lag 10 prosent flere i 2022 mener klimarisiko påvirker investeringene «i betydelig grad». Forskyvningene kan være et resultat av klimarelaterte hendelser som krever uforutsette investeringsøkninger.

Investeringene for å håndtere klimarisiko innebærer langsiktig tilpasning for å redusere klimaeffekter og en rekke grep på kort og mellomlang sikt. Dette er tiltak som elektrifisering av havner, av biler og annet materiell, etterisolering av bygg og gjenvinning. Sikring av tiltak mot overvann, rassikring, sikring av veier, bruer og havner og havnivåstigning ser ut til å ha fått enda sterkere vektlegging nå enn tidligere år.

Utvalgte svar fra respondenter – offentlig sektor

Eksempel 1 (helse): XX er grønt sykehus. I alle endringer skal det tenkes miljø slik at klima blir bra. Har ambulansetjeneste i luft, og på hav og vei. Påvirkes av dårlig vær, skaper risiko for bringing av pasienter.

Eksempel 2 (helse): Klimavennlige bygg, enøk.

Eksempel 3 (kommune): Store investeringer: Ta ned klimautslipp, overvann/avløp, havnivåstigning, samfunnssikkerhet, beredskap, arealplan.

Eksempel 4 (kommune): Mye planarbeid pågår og klimahensyn skal med. I kommuneplan - særlig arealplankrav: Byggesoner og skred. Opplever skred nå der det i aldri vært før. Flere investeringer klimatiltak, bla hindre overvann. Ambisiøse mål: fjernvarme – ta høyde for det i byggeplaner. I anbudskrav er klima vektlagt mye, det skal tas inn og planlegges i alle anskaffelser. Stilles store krav bedriftene som skal levere til kommunen.

Eksempel 5 (kommune): Kommunens arbeid med tilpassing til Paris målet:Forsterker veier, bruer, tiltak for forebygging av ras og flom, gjøre utbedringer av rasutsatte områder, prosjektere med nye etableringer, steinsette fyllinger og veier. Alle avløp: Flomavleding, ledningsnett vann/kum, vann/avløp. Jobber med å innhente forfallet, overvann, problem med fordrøyningsbasseng. Kommunen bygger passivhus, skal ha fossilfrie byggeplasser og elbiler.