Kommuneøkonomi: Når gjeld tynger, hvem er det som betaler prisen?
Nordnorske kommuner oppfyller i snitt 76 prosent av lovpålagte oppgaver – som er lavere enn landsgjennomsnittet.
Foto: Michael Ulriksen for kbnn:
På oppdrag fra Generalistkommuneutvalget
ble det gjort en kartlegging
i 2022 av kommunenes lovoppfyllelse, målt ved 40 indikatorer. Bakgrunnen var at alle kommuner, uavhengig av folketall, geografisk plassering eller andre forhold, skal ivareta de samme funksjonene innenfor tjenesteproduksjon, demokrati, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling.
Kartleggingen viste at norske kommuner i gjennomsnitt oppfylte vel 80 prosent av lovpålagte oppgaver. Det var imidlertid stor variasjon av lovoppfyllelse, og ingen av kommunene oppfylte alle lovkrav.
I Nord-Norge var gjennomsnittet 76 prosent, og de nordnorske kommunene kom dermed dårligst ut i kartleggingen. Det er særlig perifere øykommuner i Nordland og kommuner i Finnmark med store avstandsutfordringer som slet med lovoppfyllelsen. God kommuneøkonomi kompenserer til en viss grad for effektene av sentralitet og størrelse, men ikke nok.
Foto: Karoline O. A. Pettersen for kbnn:
Hva avgjør om kommunene har økonomi til å levere et godt tjenestetilbud?
For å forbedre og utvikle kommunale tjenester er kommunene avhengige av et økonomisk handlingsrom som omfatter økonomiske midler til bruk i drift. Kommunesektorens organisasjon (KS) har utviklet en indikator for økonomisk handlingsrom på kommunenivå.
48 av 80 nordnorske kommuner hadde negativt driftsresultat i 2023. Det betyr at kommunenes utgifter overstiger inntektene, og dette underskuddet må dekkes inn. Siden disposisjonsfondet ikke kan brukes i løpende drift, er kommunene avhengige av enten å kutte i tjenestetilbudet og andre kostnader eller å finne nye inntektskilder.
Kommunenes regnskapstall viste at netto lånegjeld i gjennomsnitt var på 97,4 prosent av driftsinntekten, noe som er langt over anbefalt gjeldsnivå på 85 prosent. Det innebærer at kommunenes gjeld snart vil være like stor som de årlige inntektene.
Siden 2015 har kommunene i Nord-Norge økt belåningen med 65 prosent.
Norges Bank har hevet renten 14 ganger på under to år, og flere kommuner havnet i en langt mer krevende økonomisk situasjon. På grunn av økte renteutgifter og merforbruk måtte blant annet Hammerfest kommune kutte minst 75 stillinger i 2024. Denne situasjonen er ikke unik for de nordnorske kommunene; det er tilsvarende utvikling nasjonalt.
Nordnorske kommuners gjelds- og renteutvikling.
De nordnorske kommunenes disposisjonsfond ligger nå på 12,9 prosent i gjennomsnitt. For å ha et godt økonomisk handlingsrom anbefales det å ha et disposisjonsfond på over 8 prosent av driftsinntektene. Det vil si at flertallet av nordnorske kommuner har avsatt midler til perioder med økonomisk usikkerhet og økte kostnader. Denne «bufferkontoen» kan også brukes til å nedbetale gjeld og renter eller til nødvendige investeringer. Det gir mulighet til å redusere rentekostnaden til kommunen.
Kommunenes økonomiske handlingsrom (2023).
Av de 140 kommunene som KS vurderte til å ha begrenset økonomisk handlingsrom i 2023, ble 35 vurdert som «svært begrenset». Nordland toppet listen med 11 av disse kommunene, etterfulgt av Troms og Finnmark med 7. Det betyr at om lag halvparten av kommunene med svært begrenset økonomisk handlingsrom var nordnorske. Sitasjonen viser at aktivitetsnivået i disse kommunene var høyere enn det inntektene kan bære over tid. KS sin gjennomgang av budsjettene for 2024 viser at driftsresultatet reduseres ytterligere, og resultatene er svakest i de kommunene som har færrest innbyggere.
Stor «oppslutning» på ROBEK atter en gang
Svak kommuneøkonomi er ikke noe nytt i Nord-Norge. Landsdelen har vært godt representert i det beryktede Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) siden det ble etablert.
Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK)
Den vanligste årsaken til at kommuner blir oppført i ROBEK, er at de har et regnskapsmessig merforbruk på over 3 prosent av driftsinntektene, og at merforbruket ikke kan finansieres av tidligere avsetninger (disposisjonsfond). Kommunen blir i ROBEK inntil merforbruket er dekket inn.
Når en kommune eller fylkeskommune står på ROBEK-listen, må Kommunal- og distriktsdepartementet godkjenne vedtak om låneopptak og vedtak om inngåelse av langsiktige leieavtaler. Slike vedtak er dermed ikke gyldige før de er godkjent av departementet, og uten godkjenning har ikke kommunen eller fylkeskommunen rettslig grunnlag for å inngå noen låneavtale eller noen langsiktig leieavtale.
Antall kommuner inne på ROBEK.
Inn- og utregistrering av kommuner i ROBEK skjer som en hovedregel to ganger i året. I september 2024 var det 23 kommuner inne på listen, hvorav 13 fra Nord-Norge. Kåfjord, Vadsø, Andøy, Vågan og Nesna kom inn på listen i løpet av 2024.
Nordnorsk andel av ROBEK-kommunene.
Man må helt tilbake til 2016 for å finne flere nordnorske kommuner på ROBEK enn det er i dag, og de to siste årene har andelen aldri vært høyere. I tillegg har kommuner som tidligere har vært innlemmet i registeret, en tendens til å havne tilbake på ROBEK. 66 prosent av nordnorske kommuner har vært eller er på ROBEK.
Regionale faktorer som påvirker kommuneøkonomi og tjenestelevering
Det ser ut til at kommuner som har vært inne på ROBEK, har svakere befolkningsutvikling enn dem som har sunnere kommuneøkonomi. De siste ti årene har kommuner som på et tidspunkt har vært innom ROBEK, mistet 2,5 prosent av innbyggerne, mens de med sunnere kommuneøkonomi har økt med over 3 prosent. Veksten fra 2022 til 2023 i begge kategoriene kan forklares med ukrainske flyktninger.
Befolkningsutviklingen har både direkte og indirekte konsekvenser for tjenestetilbudet. Færre innbyggere fører til lavere skatteinntekt for kommunen. Dette er problematisk fordi alle kommuner er pålagt å tilby de samme tjenestene, uavhengig av inntekt. Dermed kan tjenestetilbudet oppleves svært forskjellig fra én kommune til en annen. Andre faktorer som skaper ufrivillige kostnadsforskjeller, er alderssammensetning, sosioøkonomiske forskjeller og kommunestørrelse.
Utvikling i folketall, indeks hvor 2013 = 100.
En annen utfordring i Nord-Norge er andelen innbyggere som står utenfor arbeidslivet. I deler av Distrikts-Norge består en tredjedel av befolkningen av eldre. En eldre befolkning utenfor arbeidsstyrken utgjør både en utgiftsøkning og en inntektsreduksjon for kommunene. Ressurser og utgifter knyttet til sykehjemsplasser og pleie vil øke. I tillegg er dette en gruppe som reduserer kommunens skattegrunnlag siden de ikke er sysselsatt, og de belaster dermed kommuneøkonomien ytterligere. Videre har distriktskommuner flere utenfor arbeidslivet grunnet uføre. Til sammen skaper dette utfordringer knyttet til drift og skatteinntekt.
Beslektet med mangel på sysselsatte er mangel på kompetanse. For alle kommuner er det utfordrende å ha tilstrekkelig kapasitet og nødvendig kompetanse innenfor enkelte yrker fordi det er mangel på denne kompetansen i hele landet. De mindre kommunene har ofte små og sårbare fagmiljøer og betydelige utfordringer med å rekruttere og beholde spesialisert kompetanse. Mange kommuner konkurrerer dessuten med hverandre om den samme tilgjengelige kompetansen.
De har også liten eller ingen kapasitet til å drive med utviklingsarbeid, samtidig som behovet for dette er økende. Perspektivmeldingen
for 2024 understreker at omstillingsevnen vil være avgjørende for å håndtere både forutsette og uforutsette hendelser fremover. Stor avstand til andre kommuner kan gjøre det krevende å få til både interkommunalt samarbeid og sammenslåinger. Likevel sier kommuner at langsiktig planarbeid er nedprioritert.
Inntektsgrunnlaget til nordnorske kommuner
Utover det økonomiske rammetilskuddet kommunene mottar, har staten iverksatt tiltak for å sikre et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne. Dette skjer blant annet gjennom utgifts- og inntektsutjevning. Utgiftsutjevningen kompenserer for ufrivillige kostnadsulemper knyttet til demografi, bosettingsmønstre og avstander, noe som er aktuelt for mange nordnorske kommuner. Inntektsutjevningen innebærer en omfordeling av skatteinntekter mellom kommuner, hvor de med høye skatteinntekter per innbygger bidrar til dem med lavere inntekter. 75 av 80 kommuner i landsdelen mottar skatteinntekter fra andre kommuner for å kompensere for lave inntekter. Dessuten mottar kommunene i Nord-Norge et distriktstilskudd for å gjøre områdene mer attraktive og for å motvirke negativ befolkningsutvikling.
Mer samarbeid for å sikre et helhetlig tjenestetilbud
Befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse vil legge økt press på mange kommuner fremover, og særlig på små og mindre sentrale kommuner. Ifølge Generalistkommuneutvalget
er en aktiv politikk for større kommuner og mer interkommunalt samarbeid viktige virkemidler. Slike typer samarbeid legger opp til et felles fagmiljø og felles kompetanse på ulike områder i kommunene. Den type ordning er med på å redusere de nevnte ulempene knyttet til små og mangelfulle fagmiljøer i usentrale kommuner. Interkommunalt samarbeid er allerede brukt i en viss grad i Nord-Norge. Eksempelvis samarbeider kommunene om regnskap, innkjøp, IKT, avfalls- og velferdstjenester.
Meld deg på vårt nyhetsbrev
Vær først ute og hold deg oppdatert med innhold fra kbnn: direkte på e-post.