Klimaomstilling- og tilpasningstiltak i offentlig sektor i Nord-Norge

Omstilling og tilpasning i offentlig sektor i Nord-Norge

Klimaomstilling og Klimatilpasning:

Vi må omstille til et lavutslippsamfunn for å begrense økte klimaendringer. For en kommune handler dette om tiltak for å redusere utslipp og fremme klimavennlig atferd.

Vi må samtidig redusere sårbarhet for klimaendringene gjennom klimatilpasningstiltak. For en kommune kan dette handle om å forbedre evnen til å håndtere uønskede lokale konsekvenser som overvann, flom og skred gjennom sikringstiltak.

Klimaendringene bidrar allerede til merkbare forandringer i nordområdene (Regjeringen, 2020a). Kaldt klima, lange avstander med behov for fungerende infrastruktur og en økonomi som for en stor del er basert på naturressurser, gjør landsdelen sårbar for konsekvensene av klimaendringene.

I Nordland, Troms og Finnmark forventes det at klimaendringene i tiden framover vil føre til økning i kraftig nedbør, flom og skred (Regjeringen, 2020b). Nordland har i perioden 1940-2019 nest flest tilfeller av stormflorelaterte og stormrelaterte naturskadeerstatninger i Norge og kommer på tredjeplass på listen av fylker når man legger sammen de totale kostnader for naturskader (Finans Norge og Norsk Naturskadepool, 2019). Det er forventet større og raskere endringer jo lengre nord man kommer, og dette forsterker behovet for omstilling i nordområdene (Miljødirektoratet, 2020a).

I Nordområdemeldingen påpekes det med tydelighet at samfunnsutviklingen i nordområdene må ta høyde for at klimaendringene skaper nye utfordringer. Norge har et politisk mål om at samfunnet både skal forberedes og tilpasses klimaendringene (Miljødirektoratet, 2020b). Fra statlig hold er det forventet at kommunene skal bidra med betydelig utslippsreduksjon lokalt, gjennom rollen som planmyndighet, samfunnsutvikler, innkjøper og tjenesteyter. Det stilles krav til kommuner og fylkeskommuner for klimatilpasning, klima- og energiplanlegging gjennom statlige planretningslinjer.

Disse retningslinjene statuerer tydelig at kommunene og fylkeskommunene har en sentral rolle i klimatilpasningsarbeidet av grunnleggende samfunnsstrukturer, og at klima skal hensyntas i alle ledd av samfunnsplanleggingen. Som en region med særskilt risiko relatert til klimaendringer, er det for Nord-Norge prekært at kommuner og fylkeskommuner utfyller sin viktige rolle i omstillings- og tilpasningsarbeidet.

I Nordområdemeldingen noteres det at klimaendringene også kan skape muligheter for bærekraftig jobb- og verdiskaping for Nord-Norge. Regjeringen legger gjennom meldingen trykk på at vekst og utvikling i landsdelen må skje på en måte som styrker Norges konkurransekraft og skaper grønn vekst, samtidig som utslipp av klimagasser reduseres.

Myndighetenes fokus på klimaomstilling og tilpasning

Norske myndigheter startet for alvor arbeidet med klimatilpasning gjennom stortingsmeldingen «Klimatilpasning i Norge» i 2012, som stadfestet at alle hadde et ansvar for å tilpasse seg klimaendringene; både individer, næringer og myndigheter. Meldingen baserte seg på den nasjonale utredningen om klimaendringenes konsekvenser for Norge, NOU 2010: 10; «Tilpassing til eit klima i endring». Stortingsmeldingen tydeliggjorde at hensynet til et endret klima måtte bli en integrert del av de kommunale ansvarsområdene. Regjeringen startet med dette arbeidet med en statlig planretningslinje for kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med klimatilpasning i areal- og samfunnsplanleggingen. Informasjonsressurser, nettverk for erfaringsutveksling og samarbeid med regionale myndigheter ble påpekt som viktige for det kommunale arbeidet med klimatilpasning.

Arbeidet med klimatilpasning fikk imidlertid en ny giv med den økende forståelsen av klimarisiko i økonomisk forstand, med opprettelsen av klimarisikoutvalget i 2017. Utvalget skulle vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi, og resultatet ble Klimarisiko og norsk økonomi, NOU 2018:17, som ble en utredning som kom tydelig frem i media og næringsliv, og virkelig satt klimarisiko på agendaen.

Myndighetene er tydelige på at det er kommunene som er i frontlinjen for klimatilpasningsarbeidet. For å styrke kommunenes arbeid er hensynet til klimatilpasning innarbeidet i de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning. Hensikten med retningslinjene er å sikre at kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom sin planlegging bidrar til at samfunnet forberedes og tilpasses et klima i endring, og planlegger for løsninger som både reduserer utslippene og reduserer risiko og sårbarhet for klimaendringer. Med dette følger krav om at kommunene må gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser i forbindelse med planlegging.

Det er etablert flere offentlige støtteordninger for å fremme null- og lavutslippsløsninger som er tilgjengelige for omstilling i privat og offentlig sektor. Men, klimaendringene medfører også et akutt behov for midler til tilpasning og beredskap, og disse prosessene må føres parallelt.

Midler tilgjengelig for tilpasning og omstilling i kommunene

Det finnes en mengde finansielle støtteordninger for klimatilpasning og omstilling. Kommunene og fylkeskommunene har egne budsjetter til klima- og miljøtiltak, og det finnes egne ordninger for å finansiere klimatiltak, som byvekstavtalene og tilpassede rammetilskudd til fylkeskommunene rettet mot ulike lav- og nullutslippsløsninger. I tillegg finnes det spesifikt tilpassede ordninger tilgjengelig for kommunene, hovedsakelig fra Miljødirektoratet, Enova SF som ligger under Klima- og Miljødepartementet, og NVE.

Miljødirektoratet er ansvarlig myndighet for klimatilpasning og tiltak for å sikre naturmangfold, vannforvaltning og naturmiljø. Fra Miljødirektoratet har det generelt vært fokus på tiltak for å fremme klimagassreduksjon og kapasitetsbygging for omstilling til lavutslippssamfunnet. En av støtteordningene for å sikre dette er Klimasatsordningen, som siden 2016 har tilgjengeliggjort 900 millioner kroner. I forslaget til statsbudsjett har regjeringen bevilget 100 millioner kroner til ordningen i 2021.

I tillegg har kommuner og fylkeskommuner tilgang til klimatilpasningsmidler, som finansierer kunnskapsoppbygging og utredninger om konkrete klimatilpasningstiltak. Ordningen har eksistert siden 2015, og så langt er det bevilget 27 millioner kroner gjennom ordningen. I forslag til statsbudsjett har regjeringen satt av 6,4 millioner kroner til ordningen i 2021. Midlene skal brukes til tiltak som gjør kommunene bedre rustet til å møte klimaendringene.

Enova-midlene er også direkte rettet mot å redusere klimautslipp og utvikle fremtidens energisystem. Her har kommunene tilgang til en rekke ulike programmidler, blant annet til ladeinfrastruktur og elektrifisering av ferger. Enova fikk en tilleggsbevilgning på 2 milliarder kroner i forbindelse med Covid-19, som også vil kunne finansiere klimaprosjekter i kommende år. Regjeringen har i statsbudsjettet uttalt at Enova skal spisses ytterligere som klimavirkemiddel i neste avtaleperiode som går fra 2021-2024.

NVE har ansvar for sikring mot fysisk risiko forbundet med skred og flom i Norge. Dette innebærer kartlegging, veiledning og bistand til kommunene med sikring, både i utredning, planlegging og gjennomføring av tiltak. NVE får tildelt årlige bevilgningene over statsbudsjettet. I kommuner som ikke er prioritert for kartlegging i statlig regi, bidrar NVE med veiledere for farekartlegging.

Kommunalbanken har siden 2010 tilbudt grønne lån med lavere rente rettet spesifikt mot investeringer som løser klimautfordringer. Grønne lån utgjør nå 7,4 prosent av bankens portefølje, og var i 2019 på 23 milliarder kroner (Kommunalbanken, 2019).

Det finnes ordninger under andre forvaltningsorganer som har ansvar for klimarisiko fordelt i og mellom flere direktorater som ikke er evaluert i denne sammenheng.

• Direktoratet for byggkvalitet har ansvar for klimatilpasning av bygg og anlegg.
• Kommunene har hovedansvaret for klimatilpasning både før og etter en naturulykke, lovbestemt i plan- og bygningsloven, sivilbeskyttelsesloven og naturskadeloven.
• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har forvaltningsmyndighet for sivil beskyttelse og skal ha oversikt over det nasjonale risikobildet.
• Kartverket overvåker og kartlegger informasjon om havnivå og vannstand.
• Klimatilpasning innen infrastruktur og samferdsel ligger under ansvarsområdet til Statens vegvesen, Bane Nor, Avinor, Kystverket og Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE).
• Landbruksdirektoratet og Fiskeridirektoratet har ansvar for tilpasning og omstilling i henholdsvis landbruket, fiske og havbruk.
• Sektorvis finnes også andre klimatilpasningsmidler fra nærings- og arbeidstakerorganisasjoner, som eksempelvis Norges Bondelag og Gjensidiges bærekraftsfond som gir støtte til klimarelatert skadeforebygging i landbruket.

Flere nylige rapporter, blant annet fra SINTEF, KS og CICERO, peker på at arbeid med klimatilpasning- og omstilling kan bedres.

Risikovurdering, analyse av konsekvenser, verifikasjon av tiltaksplaner, og måling av arbeidet i kommunene har forbedringspotensial i norske kommuner.

Undersøkelser av kommunenes klimatilpasning fra 2019 viser at nesten alle kommunale tiltak har vært finansiert gjennom ordinære budsjetter, mens i underkant av fire av ti kommuner har fått statlige bidrag (CICERO, 2019).

Bruken av EU-bidrag og støtte fra privat sektor er lite utbredt. Klimatilpasning gjennom bruk av nasjonale virkemidler og finansielle tilskudd er under konstant utvikling, og i forslaget til statsbudsjett for 2021 er det satt av 11,2 milliarder kroner til klimatiltak (Regjeringen, 2020c). Til sammenlikning møtte regjering og Storting koronapandemien med vedtatte og foreslåtte ekstraordinære finanspolitiske tiltak på til sammen 126,3 milliarder kroner i 2020.

Omstilling og tilpasning i offentlig sektor i Nord-Norge

Nordnorske kommuner utgjør 22 prosent (80 av 356) av alle kommuner i Norge. Disse kommunene utgjør mer enn en tredjedel sett i landareal (35 prosent), og i henhold til befolkning utgjør de mindre enn en tiendedel (9 prosent).

Disse relative målene er viktige å ha med seg når vi ser på ser på hvordan finansielle virkemidler for klimaomstilling- og tilpasning blir tatt i bruk i Nord-Norge i forhold til resten av landet.

Klimasats (perioden 2016-2020)

Kun 37 av 80 kommuner i Nord-Norge har søkt om klimasatsmidler i perioden 2016-2020. Dette tilsvarer 46 prosent av kommunene i landsdelen.

• Antall kommuner representerer søknader fra individuelle kommuner. Dermed ekskluderer det Lofotrådet, som har søkt på vegne av seks kommuner, og at fylkeskommunale søknader kan inneholde samarbeid med enkeltkommuner som ikke reflekteres av underlaget fra Miljødirektoratet.

Totalen for søknader fra individuelle kommuner på landsbasis er 307 av 356 kommuner, hvilket tilsvarer en søkeprosent på 86. Totalt i Norge har det vært 2169 søknader på 5 år, hvor over 900 millioner er bevilget til 1.304 prosjekter.

I Nord-Norge ble 130 av 230 søknader innvilget (57 prosent) i forhold til 1.304 av 2.169 på landsbasis (60 prosent). Under perioden mottok Nord-Norge en total støtteverdi på 62 millioner kroner, hvorav merparten gikk til Troms og Finnmark (35 millioner kroner).

Andelen innvilgede midler er altså omtrent den samme i Nord-Norge som det som blir innvilget i landet som helhet (60 prosent, 908 millioner kroner). Prosjektene som har fått de høyeste summene i støtte under perioden er i fylkeskommunal regi, og handlet om forberedelse til bruk av elbusser i Troms. Dernest kommer tildelinger for klimatiltak for bygg og byggeprosesser for skolebygg i Kautokeino og Rana.

Klimatilpasning (perioden 2015-2020)

Kun 9 av 80 (11 prosent) av nordnorske kommuner har søkt om klimatilpasningsmidler. Tilsvarende tall på landsbasis er 105 av 356 (29 prosent).

Noen kommuner, som Bodø og Narvik, har søkt flere ganger. Av 16 søknader ble 9 innvilget støtte (56 prosent) til en total støtteverdi på 2 millioner kroner, hvorav merparten til Nordland (1,4 millioner kroner).

Dette er en litt høyere andel enn hva som blitt innvilget i landet som helhet (51 prosent, 27 millioner kroner).

I 2020 fikk Tromsø og Bodø kommune støtte til klimatilpasning, av totalt 18 nasjonale prosjekter. Prosjektene som har blitt tildelt mest i tilskudd har handlet om kompetanseheving rundt havnivåstigning, samt analyser og kompetanseheving rundt beredskap og flom.

Enova (perioden 2015-2020)

I Nord-Norge ble det under perioden innvilget 105 prosjekter, til en total verdi av 457 millioner kroner. Dette tilsvarer 12 prosent av de 3,712 millioner fordelt på 1 080 prosjekter i hele landet.

Tallene inkluderer prosjekter fra kommunale foretak, kommuner, og statsforvaltningen.

Hvis vi kun ser på kommunale foretak og kommunal forvaltning handler det om 76 prosjekter til 255 millioner kroner, spredt godt ut over 40 kommuner i Nord-Norge. Analysen har kun vurdert prosjekter som er innvilget, da Enova ikke har gitt datagrunnlag for å vurdere søknader.

I Troms og Finnmark mottok offentlige aktører i gjennomsnitt 6,5 millioner kroner per prosjekt, mot landsgjennomsnittet 3,4 millioner. Tilsvarende tall for prosjekter i Nordland er 2,6 millioner kroner per prosjekt.

NVE sikringstiltak (perioden 2015-2020)

Når vi ser på oversikten over NVEs kartlegging av faresoner og behov for sikring av flom- og skredhendelser og søknader fra kommuner finner vi at Nord-Norge står for kun 2 prosent av sikringstiltakene for flom skred i Norge.

NVE har to ulike bistandsordninger, det ene er tilskudd til kommuner for prosjektering og gjennomføring av sikringstiltak mens det andre er at NVE tar ansvar for prosjektering og gjennomføring av tiltakene. De fleste sikringsprosjekter administreres av den ordningen der NVE selv tar ansvar for oppfølging.

Statistikken over flom- og skredsikringstiltak viser identifiserte behov for tiltak med kostnadsoverslag i størrelsesorden 5 millioner kroner og høyere.

NVE noterer at oversikten ikke er fullstendig, og at det kan være tiltak med lavere kostnad som er meldt inn til NVE, men ikke reflekteres her.

Tiltakene identifisert for Nord-Norge representerer en relativt lav andel med tanke på at Nord-Norge utgjør 22 prosent av alle kommuner i Norge, 35 prosent av Norges landareal.

Grønne lån (perioden 2008-2020)

Nordnorske kommuner tok opp 8 prosent av andelen grønne lån i perioden 2008-2020. 24 av de 80 (30 prosent) kommunene i Nord-Norge tok grønne lån, sammenlignet med 70 prosent av kommunene i hele Norge.

Oppsummering

Vår gjennomgang av midler gjennom ordningene Klimasats, Klimatilpasning, kommunale Enova- tilskudd, samt andelen grønne lån blant kommunene i Nord-Norge viser at kommunene i Nord-Norge er i gang med omstillingsarbeidet, men at de ikke fult ut benytter mulighetene som finnes tilgjengelig gjennom finansielle virkemidler. Andelen NVE tilskudd til jord- og skredsikring er svært liten i forhold til resten av landet, men her kan datagrunnlaget for størrelsesordenen på prosjekter være en årsak.

Når man ser på antall søknader fra regionen til klimasats og klimatilpasningsmidler, viser det at regionen benytter seg av ordningene i langt mindre grad enn landet for øvrig. I Nord-Norge ser vi omtrent halvparten så høy søkerprosent til klimasats som i resten av landet, og for Klimatilpasning kun en fjerdedel. Litt over halvparten av alle søknader fra regionen bli innvilget, tilsvarende innvilgningsprosent på landsbasis. Nordland søker etter klimasatsmidler i større grad enn Troms og Finnmark, men andelen søknader som er innvilget er omtrent den samme. Troms og Finnmark har fått innvilget en noe større sum totalt enn Nordland. For klimatilpasning er det betydelig mindre summer det handler om, men mønsteret forblir det samme. Det er fylkeskommunene og de store kommunene som tar de store tildelingene for begge ordninger.

Midlene fra Enova bidrar til omstilling gjennom klima- og energiprosjekter i Nord-Norge, og offentlig sektor i regionen utgjør 12 prosent av bevilgningene totalt i perioden 2015-2020. Gjennomsnittlig støtte per prosjekt er betydelig større for Troms og Finnmark enn Nordland, og fylket tar prosjektbevilgninger på gjennomsnittlig nesten dobbelt så høy sum som landsgjennomsnittet.

Nord-Norge tok opp en svært lav andel av de grønne lånene i KBN under perioden 2008-2020. I prosent var det langt under halvparten av regionens kommuner som brukte denne muligheten, sammenliknet med landet for øvrig.

NVEs sikringstiltak til over 5 millioner kroner er kun til en svært liten del gjennomført i Nord-Norge under perioden 2015-2020. Det finnes ytterligere rom for analyse av hvorvidt tiltak er meldt inn i mindre grad i Nord-Norge enn i øvrige deler av landet, da dette ikke kan reflekteres av tallgrunnlaget gitt av NVE per nå. NVE arbeider med et prosjekt som vil ferdigstilles våren 2021 som skal gi en bedre oversikt over aktuelle sikringstiltak for ulike typer naturfarer i hele landet.

I sum finnes det god informasjon, tilgjengelig tiltaksstøtte for fysisk omstilling og kunnskaps- eller nettverksstøtte gjennom en rekke statlige finansielle ordninger egnet for kommunenes klimatilpasning og -omstillingsarbeid. Funnene i kartleggingen reflekterer delvis det vi ser i litteraturen, i henhold til fordeling og bruk av støtteordninger basert på størrelse og kapasitet; De store kommunene er representert langt oftere og med større summer enn de små.

Søkertallene til de gjennomgåtte ordningene indikerer at regionen i større grad er i gang med klimaomstilling, enn med tilpasning. Det er fra statlig hold forventet at kommunene tenker helhetlig om tilpasning, og bruker klimaprofiler, analyser og veiledere for dette arbeidet. De statlige planretningslinjene og støtteordningene oppfordrer til regionalt og intersektorielt samarbeid, og vi ser tydelig at kommunenes deltakelse og arbeid kan styrkes ytterligere gjennom samordning lokalt og regionalt. Flere interkommunale samarbeid er startet, og her kan blant annet samarbeidet mellom lofotkommunene nevnes, som har fått innvilget klimasatsmidler på vegne av et samarbeid av 6 kommuner samlet under Lofotrådet.

For at omstilling- og tilpasning skal skje fortere for regionene mest utsatt for klimaendringer vil det være av interesse å bedre undersøke hvordan støtten kan tilpasses regioner med særskilt klimarisiko, og hvordan mindre kommuner med lavere søknadskapasitet bedre kan få statlig eller regional bistand.