Rapporten viser hvordan norske myndigheter historisk har spilt en nøkkelrolle i utbyggingen av infrastrukturprosjekter i Nord-Norge, og peker på viktigheten av at denne aktive rollen videreføres når morgendagens digitale infrastruktur nå skal bygges.

5G-nettet blir beskrevet som et vannskille for datadrevet innovasjon og teknologisk utvikling. Hastigheten vil revolusjonere produksjon, industri og tjenesteyting. Men rapporten redegjør for at det langt fra er sikkert at hele Nord-Norge får ta del i denne utviklingen.

Rapporten trekker også frem tre av de viktigste påvirkningsfaktorene som legger føringer for utbyggingen av digital infrastruktur i Nord-Norge.

Rapporten ser ikke på utfordringer knyttet til cybersikkerhet, økt konkurranse for næringslivet i Nord-Norge på grunn av økt digitalisering, eller samfunnsmessige konsekvenser av økt automatisering. Alle er faktorer som vil forsterkes gjennom oppgradering av den digitale infrastrukturen i nord de neste årene. Rapporten tar heller ikke for seg nye mulighetsrom som åpner seg gjennom digitalisering og utbygging av 5G-nettet. Dette er mulighetsrom som vil kunne transformere samfunnet ved bruk av kunstig intelligens, autonome prosesser og forbedre det offentlige tjenestetilbudet.

Den tradisjonelle infrastrukturen

I Norge har det vært en statlig oppgave å bygge ut infrastruktur. Dette er spesielt viktig for Nord-Norge, hvor store, geografiske avstander, spredt bebyggelse og lavt innbyggertall gjør kommersielle utbygginger vanskelige.

Det statlige ansvaret for den tradisjonelle infrastrukturen er et viktig bakteppe når morgendagens digitale infrastruktur skal bygges ut i nord.

Viktige infrastruktursatsinger i nord

Et av de første synlige bevisene for statlig ansvar for utbygging av infrastruktur finner vi i den statlige overtakelsen av postverket i 1719 og senere gjennom opprettelsen av Telegrafverket i 1855. I Nord-Norge ble statens rolle spesielt tydelig i 1838, da den første kystrutefarten mellom Trondheim og nordnorske havner fant sted. Denne kystruten var en del av en større, statlig satsing på dampskipsruter for post og passasjerer, hvor målet var å knytte landet sammen.

I 1946 så samferdselsdepartementet dagens lys. Dette var startskuddet for flere tiår med en storstilt opprustning av vei- og banenettet – blant annet for å stimulere til næringsutvikling og håndtere den voksende private bilparken. I dag har så godt som hele riksveinettet og det meste av fylkesveinettet fast dekke. I tillegg er det gjort betydelige investeringer for å ruste opp veinettene for å kunne håndtere tungtransport, noe som er spesielt viktig for næringsutvikling i Nord-Norge.

Ansvaret for kollektivtransport er delt mellom staten, fylkeskommuner og kommuner. Disse aktørene bidrar i ulik grad til infrastruktur, planlegging og kjøp av kollektivtransporttjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Store avstander og et begrenset befolkningsgrunnlag gjør drift av kollektivtrafikk krevende i mindre sentrale deler av Nord-Norge. Det statlige bidraget for å opprettholde lokale og regionale ruter har derfor vært uunnværlig.

Utbyggingen av jernbanenettet gjennom Nordlandsbanen har vært viktig for næringsutviklingen i nord, og i dag går om lag 80 prosent av godstrafikken mellom Trondheim og Bodø på bane. Havet har vært en sentral del av den tradisjonelle infrastrukturen i Nord-Norge, med hovedvekt på etableringen kaianlegg for å tilrettelegge for sjøtransport- og fergeruter samt sjøgående kollektivtransport.

Avstandene i Nord-Norge skapte også behov for å ta luften i bruk, og med inspirasjon fra Alaska ble kortbanenettet for lufttrafikk bygd ut fra 1968 til 1975.

Den digitale infrastrukturen

Mens begrepet ‘infrastruktur’ for mange nok har vært ensbetydende med samferdsel, har viktigheten av digital infrastruktur for kommunikasjon blitt stadig mer fremtredende de siste tiårene.

Den digitale infrastrukturen kan noe forenklet deles inn i kabelbasert infrastruktur og trådløs infrastruktur. Den kabelbaserte infrastrukturen vil i noen tilfeller være den mest kostnadseffektive og formålstjenlige måten å bygge ut infrastruktur på. Mens den trådløse infrastrukturen skaper større fleksibilitet og mobilitet.

Kabelbasert infrastruktur

Digitalisering av det kabelbaserte telefonnettet begynte allerede på 1970-tallet og ble formelt fullført i 1997. Dette var viktig for den senere utviklingen ettersom digitale telefonsentraler blant annet muliggjorde økt kapasitet for digital taleoverføring gjennom telenettet – noe som fjernet ventelister for fasttelefoner og presset pristaksten ned for samtaler. I tillegg muliggjorde digitaliseringen overføring av data, som blant annet ble brukt til faks- og telex-tjenester.

Utbyggingen den kabelbaserte og trådløse infrastrukturen, og den omfattende digitaliseringen av telenettet, gjorde at nordmenn raskt kunne ta i bruk internett da standarden for World Wide Web ble definert i 1991. Etter kort tid ble det tilbudt utstyr for oppringt tilkobling til internett i Norge. Tilkoblingen skjedde gjennom det eksisterende kobbernettet, men var både kostbart og tregt.

I 1994 fikk næringslivet i Norge tilgang til ISDN-tilkobling (Integrated Services Digital Network), med en noe raskere nettforbindelse. ISDN ble tilgjengelig for alle fra 1996. Utover 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet kom flere aksessteknologier. Blant disse var Digital Subscriber Line (DSL), som senere ble tilbudt i ulike varianter. I Norge kan vi særlig trekke frem ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) og VDSL (Very high-speed Digital Subscriber Line).

‘Bredbånd til distriktene’

En omfattende utbygging og oppgradering av det sentrale transportnettet for ekom- og telefontjenester var avgjørende for den ekspansive tilgjengeliggjøringen av høyhastighetsbredbånd i hele landet utover 2000-tallet. Gjennom søknadsbaserte støtteordninger finansiert over statsbudsjettet har kommuner og fylkeskommuner kunnet søke midler til bredbåndsutbygging i områder det ikke har vært grunnlag for kommersiell utbygging.

Fiberkabler muliggjør stor kapasitet, og en symmetrisk hastighet for opp- og nedlastinger.

For private husholdninger og næringslivet skjer den kablede tilkoblingen til internett i hovedsak gjennom kobberlinjer tilknyttet det sentrale transportnettet, fibernett eller gjennom kabel-TV-nettet – som opprinnelig ble bygd for distribusjon av TV-signaler.

Den storstilte utbyggingen av det sentrale transportnettet og kapasiteten gjennom det eksisterende kobbernettet i Norge har vært viktig for å demokratisere tilgangen til høyhastighetsnett også utenfor de mest befolkningstette områdene.

Det er knyttet flere begrensende faktorer til å utnytte det eksisterende kobbernettet til høyhastighetsnett: Kobberlinjene mister tydelig effekt over relativt korte avstander (1-1,5 kilometer), og selv om nettet i seg selv kan oppgraderes og tåle hastigheter på opp mot 1 Gbit/s, må denne hastigheten deles mellom hver enkelt aktør som benytter nettet samtidig. Det oppstår dermed ‘trafikkork’ i nettverk dersom enkeltaktører har store ressursbehov, eller øker antallet oppkoblede enheter i nettverket.

Fiberløftet

Begrensningene i kobbernettet var en del av bakteppet for at Regjeringen i 2016 vedtok en målsetting om at 90 prosent av husstandene i Norge skal ha tilbud om minst 100 Mbit/s bredbånd innen 2020. Vedtaket satte fart i grøftegraving over hele landet, ettersom bredbånd med hastigheter over 100 Mbit/s stort sett kommer gjennom fibernett, oppgraderte kabel-TV-nett eller VDSL.

I fjor høst hadde 86 prosent av husholdningene tilbud om bredbånd med minimumshastigheten. Utbyggingen har gått spesielt tregt i Nordland, hvor kun 73 prosent av husholdningene var inkludert i 2019. Tilsvarende har 81 prosent av husholdningene i Troms og 86 prosent av husholdningene i Finnmark tilgang på bredbånd med hastigheter på over 100 Mbit/s.

I tettbebygde strøk er 98 prosent dekning, mens distriktene har 59 prosent dekningsgrad.

Fiberdekningen utenfor tettbebygde strøk var i fjor 45 prosent. Dette er lavt, og som vi påpeker senere i rapporten vil dette kunne medføre økt investeringsbehov for mating av basestasjoner for fremtidig trådløs infrastruktur i Nord-Norge.

Begrenset mangfold av tilbydere

Den raske og ukoordinerte utbyggingen har skapt en ‘første-mann-til-mølla’-strategi for tjenesteleverandørene. Utbyggingen er kostbar, og ved å gå fra dør til dør og selge inn fibertjenester med bindingstid, og deretter grave ned sine egne kabler, har leverandørene i realiteten sikret seg geografiske monopol.

I Nordland hadde i fjor kun 30 prosent av husholdningene mulighet til å velge mellom flere tilbydere dersom de ønsker å oppnå Regjeringens målhastighet på 100/10 Mbit/s. Samme tall for Troms er 36 prosent, mens 42 prosent av husholdningene i Finnmark har en reell valgmulighet (tallene baserer seg på fylkesstrukturen i 2019).

I Nord-Norge har kun hver fjerde husstand mulighet til å velge andre aksessteknologier dersom de ønsker en hastighet på 100/10 Mbit/s. Det er store geografiske forskjeller, og i Oslo har over 60 prosent av husstandene mulighet til å velge mellom to eller flere aksessteknologier for denne hastigheten.

Telenors beslutning om å fase ut kobbernettet frem mot 2023 kan også være med på å begrense antall mulige tjenesteleverandører, og gi mindre konkurranse i områder hvor kostnadene for å koble seg opp mot fibernettet er høye.

Disse brukerne tvinges over på trådløs digital infrastruktur, hvor vi ser den samme problemstillingen. Geografien og plassering av basestasjoner gjør at tjenestetilbyderne har ulik dekning fra sted til sted. Dette er krevende for næringslivsaktører og andre brukere som er avhengige av dekning i ulike områder.

Manglende dekning gjør også at konkurransesituasjonen er begrenset i enkelte regioner, hvor én tjenesteleverandør er alene om å kunne tilby tilfredsstillende dekning.

Det må forventes at nye aksessteknologier, eller utbedringer av eksisterende, på relativt kort sikt vil kunne skape økt konkurranse. Men dagens manglende konkurranse mellom tjenesteleverandørene innenfor enkeltvise aksessteknologier i Nord-Norge er ugunstig for næringslivet i Nord-Norge, og vil kunne medføre et dårligere tilbud, mangelfull tilgjengelighet og økte kostnader for sluttbrukerne.

Trådløs digital infrastruktur

Parallelt med digitaliseringen av telenettet ble det gjennomført en omfattende utbygging av trådløs infrastruktur for mobil kommunikasjon på 1970- og 1980-tallet. I 1981 ble det nordiske NMT-nettet (Nordic Mobile Telephone) implementert, som i 1993 ble avløst av det europeiske GSM-nettet (Global System for Mobile communications).

Datatrafikk i mobilnettet

Utbyggingen av GSM-nettet (2G) og tilgangen til ISDN muliggjorde en samtrafikk av tale, data og tekst. Mobiltelefonene fikk mulighet til å sende tekstmeldinger, og senere bildemeldinger (MMS – Multimedia Messaging Service) og videomeldinger.

Innføringen av GPRS (General Packet Radio Service), som defineres som 3G, og fra 2003 oppgradering til EDGE-teknologi (Enhanced Data Rates for GSM Evolution) økte datakapasiteten og hastigheten i GSM-nettet i Norge. Dette er senere erstattet av det raskere 4G-nettet, og nå står utbyggingen av 5G-nettet for døren (se lengre ned i artikkelen).

WiFi4EU-programmet

Gjennom EØS-avtalen er Norge inkludert i WiFi4EU-programmet, en støtteordning for utbygging av offentlige trådløse nettverk initiert av EU. Målet med ordningen er å kunne tilby gratis nettilgang på offentlige steder, og dermed gi flere mulighet til å bruke digitale tjenester.

Totalt 185 norske kommuner og fylkeskommuner har fått finansiert trådløs infrastruktur gjennom EU-programmet. Blant disse er 14 kommuner i Troms, åtte kommuner i Finnmark og ti kommuner i Nordland.

Lukket infrastruktur

Ved siden av en stadig forbedret trådløs infrastruktur for mobil kommunikasjon har norske myndigheter etablert et felles digitalt sambandssystem (Nødnett) basert på TETRA-standarden (TErrestrial Trunked RAdio). Dette er et digitalt radiosystem for lukket, gruppeorientert kommunikasjonsradiosamband for offentlige nød- og beredskapstjenester. Politiet og brann- og redningsetatene i Norge gikk over til Nødnett i 2015. I 2016 fulgte helsetjenesten etter.

Videre har Avinor et lukket nettverk for den flyoperative kommunikasjonen, og det finnes også lukkede nettverk for annen kritisk infrastruktur.

Satellittbasert trådløs infrastruktur

Dagens satellittbaserte bredbånd har store begrensninger når det kommer til hastighet og nettverkene har relativt store tidsforsinkelser. Satellittbasert bredbånd har derfor hittil hatt svært begrensede bruksområder og vært utelukket for taletelefoni.

Her skjer det riktignok en rivende utvikling, hvor kommersielle aktører mener de kan øke båndbredden – og dermed hastigheten – og redusere tidsforsinkelsene ved øke antall satellitter i lav jordbane dramatisk.

Det er Den Internasjonale Telekommunikasjonsunion (ITU) som koordinerer frekvensbruk, satellittposisjoner og global standardisering innenfor ekomområdet. ITU er et FN-organ, og norske myndigheter har tidligere uttrykt betydelig skepsis til organets sammensetning og evne til å treffe beslutninger i takt med den digitale utviklingen.

Det amerikanske selskapet SpaceX er en av aktørene som med ITUs velsignelse nå har begynt oppskytningen av tusenvis av satellitter i lav jordbane.

Starlink-satellittene skal tilby global satellittbasert nettilkobling ‘med fiberhastighet’. Begrepet ‘fiberhastighet’ sier oss lite om forventet hastighet, men SpaceX har varslet at den forventede forsinkelsen i nettet vil være 20-25 millisekunder. Ifølge SpaceX skal forsinkelsen reduseres til under 10ms i fremtiden.

Starlink-satellittene til SpaceX vil ikke ha kapasitet – eller netthastighet nok – til å kunne konkurrere med nettilbydere i større byer. Målgruppen er rurale områder uten tilfredsstillende fiberdekning.

I tillegg planlegger Amazon (Project Kuiper), OneWeb og Telesat oppskytning av egne satellitter i lav jordbane for å tilby internett.

Det er knyttet stor usikkerhet til konsekvensene av fremveksten av globale, satellittbaserte nettilbydere. Dels fordi vi fortsatt ikke kjenner hastighet og forsinkelse i nettet – spesielt i nordområdene – og dels fordi vi ikke kjenner prisnivå og dekningsområder.

En forbedring av den satellittbaserte trådløse infrastrukturen er interessant sett fra et nordnorsk perspektiv. Løsningene vil kunne være nyttige for virksomheter med drift i områder uten tilfredsstillende nettdekning – herunder fiskeflåten og annen maritim virksomhet. Det er samtidig ikke klart om aktørene prioriterer å sette ut satellitter i polar jordbane.

Ut fra et regulatorisk perspektiv er ikke-europeiske satellittbaserte nettilbydere en utfordring. Dette da innholdet gjennom nettverket, og data om brukerne, ikke vil være underlagt norske og europeiske lover og reguleringer. En slik utvikling vil kunne medføre behov for å begrense eller forby salg av mottakere fra disse tjenesteleverandørene i løpet av de nærmeste årene.

Det er derfor grunn til å styrke institusjoner som ITU, og jobbe i fellesskap for å få på plass tydelige internasjonale reguleringer.

5G i Nord-Norge

Utviklingen i kjølvannet av digitaliseringen har vært preget av en fremvekst av innovative produkter og tjenester. Men denne datadrevne innovasjonen fordrer tilgang til både nødvendig teknologi og digital infrastruktur. Og her vil 5G-teknologien være sentral de kommende årene.

Hastigheten i 5G-nettet muliggjør en sømløs interaksjon mellom tilkoblede enheter over store avstander uten forsinkelser. Dette vil skape uante muligheter for næringsutvikling, samferdsel og det offentlige tjenestetilbudet i Nord-Norge.

Frekvenser, båndbredde og rekkevidde

Akkurat som 4G er heller ikke 5G en fastsatt netthastighet. Hastigheten i nettet defineres først av matingen inn til hver enkelt basestasjon og det tekniske utstyret i basestasjonene. Deretter hvor stor båndbredde man har tilgjengelig. Båndbredden varierer også med antall tilkoblede enheter (telefoner, IoT-enheter, PC-er etc.) på hver basestasjon. Er det mange enheter tilkoblet en enkelt basestasjon, reduseres den tilgjengelige hastigheten for hver enhet.

I tillegg spiller frekvensen som benyttes en nøkkelrolle. Jo høyere frekvens, jo større tilgjengelig båndbredde. Men: Jo høyere frekvens, jo kortere rekkevidde. I tillegg har høyere frekvenser redusert evne til å penetrere husvegger, terreng og andre hindringer.

Dette kompliserer utbyggingen av 5G-nettet, som dermed ikke kan skje ved kun å oppgradere teknologi i de rundt 14.000 basestasjonene som i dag brukes til 4G. Det vil i tillegg være nødvendig å øke antall noder dramatisk for å oppnå samme flatedekning med et 5G-nett som kan levere hastigheter på mellom 1 til 2 Gbit/s.

Svært forenklet kan vi dele opp de ulike frekvensbåndene for 5G i tre grupper:

1. Under 1 GHz: Gir god flatedekning fra hver basestasjon, men den begrensede båndbredden i 600-900 MHz-båndet vil normalt sett redusere hastigheten til et sted mellom 30-250 Mbit/s, med en forsinkelse på mellom 25-35 ms. Frekvensbånd under 1 GHz kan defineres som dekningsbånd, og er ideelle for å dekke store områder og områder med spredt bebyggelse. Hastigheten i nettet vil, under normale forutsetninger, i stor grad dekke vanlige folks behov, og kapasiteten i nettet vil muliggjøre mangfoldet i tilknyttede IoT-enheter (tingenes internett).
   
   
2. 1-6 GHz: En betydelig reduksjon i rekkevidden, men fordi det er større tilgjengelig båndbredde vil hastigheten kunne mangedobles til mellom 100-400 Mbit/s i det nedre spektrumet til opp mot 1 Gbit/s i det høyere spektrumet. Frekvensbånd over 1 GHz defineres ofte som kapasitetsbånd. Oppgraderinger av eksisterende basestasjoner vil gi et betydelig raskere 5G-nett. På grunn av den lave rekkevidden vil dette være mest ideelt i større byer, hvor tettheten av noder allerede er stor. Kapasiteten, hastigheten i nettet og en reduksjon i forsinkelse vil være ideelt for forholdsvis avanserte prosesser.
   
   
3. Over 6 GHz: Dette er de såkalte millimeterbølgene, som har en høyere frekvens – og dermed større kapasitet til å frakte data. Hastighetene vil trolig ligge på mellom 1-2 Gbit/s, med en maksimal teoretisk hastighet på 10 Gbit/s. I dette spektrumet er rekkevidden svært lav, og i de høyere frekvensbåndene vil det nærmest være behov for noder på hver lyktestolpe. Forsinkelsen i nettverket vil være marginal, og dette muliggjør sømløse, avanserte prosesser, fjernstyringer og automatiseringer.

Den internasjonale 5G-standardiseringen og de tekniske forutsetningene er forventet å være klare i løpet av 2020.

Utbyggingshastighet

Mange land ser ut til å løse 5G-utbyggingen med en gradvis opptrapping av netthastigheten. Det betyr utbygging av 5G-nett med lavere frekvensbånd (under 1 GHz) de første årene. Dette gir god flatedekning, men den reelle økningen i hastigheten i områder med god 4G-dekning i dag vil være marginal.

I Norge er det besluttet å benytte 700 MHz-bånd for å øke kapasiteten og flatedekningen. 700 MHz-frekvensene er av EU definert som et pionerbånd for 5G, og har i Norge tidligere vært brukt av det digitale bakkenettet for fjernsyn. Sommeren 2018 inngikk Staten en avtale med Norges televisjon AS (NTV) om å frigjøre 700 MHz-båndet, og myndighetene betaler også NTV 150 millioner kroner for å dekke deler av kostnadene for ombygging av det digitale bakkenettet som følge av frekvensfrigjøringen.

I arbeidet med denne rapporten har vi snakket med alle de involverte aktørene, og ingen vil offentliggjøre fremdriftsplaner, dekningskart eller ønsket frekvensbruk for 5G-utbyggingen. I tester av 5G-nettet i Norge er det foreløpig kun bygd ut basestasjoner i befolkningstette områder på Østlandet samt Kristiansand, Stavanger, Bergen,Trondheim og Svalbard.

Telia er den eneste operatøren i Norge som offentlig har uttrykt en ambisjon om å bygge et landsdekkende 5G-nett innen 2023. Det er ikke klart hvilke 5G-ambisjoner Telia har ut over 700 MHz-båndet, og i hvilken grad de vil bygge ut 5G i høyere frekvensbånd i Nord-Norge.

Aktørenes tilbakeholdenhet om ambisjoner skyldes usikkerhet om tilgangen til frekvenser, som avgjøres gjennom auksjoner. I den første auksjonen i Norge for 5G-frekvenser sommeren 2019 var dette resultatet:

• Ice vant 2x10 MHz i 700 MHz-båndet og 2x15 MHz i 2,1 GHz-båndet til en samlet pris på over 337 millioner kroner.
• Telenor vant 2x10 MHz i 700 MHz-båndet til 180 millioner kroner.
• Telia vant 2x10 MHz i 700 MHz-båndet til nærmere 218 millioner kroner.

For Telenor og Telia ble frekvensene solgt med forpliktelser.

• Telenor forplikter seg til å dekke utvalgte hovedveistrekninger.
• Telia forplikter seg til å dekke utvalgte jernbanestrekninger.

Tildelingene av spektrumstillatelsene er nasjonale og har 20 års varighet. Det er verdt å merke seg at den ekstra dekningsforpliktelsen tilknyttet riksveinettet ikke ble omsatt. I Norge er det i dag 10.676 km riksveier.

For å øke investeringsviljen for utbygging av 5G-nettet får Ice, Telenor og Telia utsette innbetalingen av deler av auksjonssummen i to år mot å forplikte seg til å investere 250 millioner kroner i 5G-infrastrukturen.

Regjeringen har også tidligere benyttet dekningskrav ved tildeling av frekvensressurser med gode dekningsegenskaper. Dette har vært et viktig virkemiddel for å bidra til trådløs dekning i områder som ikke er kommersielt attraktive å bygge ut. Kravene om dekningskrav vil være mer utfordrende ved tildeling av høyere frekvensbånd – som har dårligere dekningsegenskaper.

Det er Nasjonal kommunikasjonsmyndighet som er frekvensforvalter og som gjennomfører tildelingene. De neste tildelingene som direkte angår 5G-nettet vil skje i 2021 ved tildelinger i pionerbåndene 3,4-3,8 GHz med gyldighet fra 2023. Gjeldende tillatelser i båndene mellom 3,6-3,8 GHz gir allerede mulighet for å ta i bruk 5G.

Det er ikke besluttet tildelingstidspunkt for 26 GHz-båndet. Dette er et bånd med svært begrenset rekkevidde, men svært høy båndbredde. Rekkevidden er så begrenset at det muliggjør geografisk avgrensede tildelinger – i motsetning til øvrige bånd hvor det gis nasjonale spektrumstillatelser.

Begrensende faktorer

Fyndord og skyhøye ambisjoner om utbyggingen av 5G-nettet må ses i lys av den eksisterende digitale infrastrukturen i Nord-Norge. Store geografiske områder, spredt bebyggelse, dype fjorder og høye fjell gjør det krevende å bygge en trådløs infrastruktur med tilfredsstillende flatedekning.

Spesielt krevende er situasjonen i Finnmark hvor også dekningen langs hovedveinettet på enkelte strekninger er fragmentert.

Manglende infrastruktur for mating av basestasjoner kan også være utfordrende, spesielt utenfor tettbebygde områder i Nord-Norge.

Ut over de geografiske forholdene vil det også være knyttet begrensninger til utnyttelse av enkelte frekvensbånd i grenseområder mot Russland. Dette gjelder blant annet i båndene 1,8 GHz og 3,6 GHz-3,8 GHz.

Investeringsbehov for 5G i nord

Det er krevende å estimere investeringsbehovet i forbindelse med 5G-utbyggingen i Nord-Norge, og det foreligger i dag ingen offentlige estimater.

Kostnadene er blant annet avhengig av faktorer som valg av utstyrsleverandør, eventuelle innkjøpsavtaler, behov for å etablere ny infrastruktur og fiberkabler til basestasjoner, antall nye basestasjoner, ambisjoner om flatedekning og behov for å bytte ut eksisterende 4G-teknologi.

Tjenesteleverandørene må også vurdere om 5G skal etableres som et frittstående nett med egne basestasjoner og kjernenett, eller å bruke den eksisterende 4G-infrastrukturen og kjernenettet.

I tillegg kommer prisen tjenesteleverandørene må betale for tilgang på frekvenser – en pris som avgjøres gjennom auksjoner – og kostnaden for eventuelle forpliktelser som følger med frekvenstildelingen.

For å illustrere utfordringene forbundet med estimering av investeringsbehovene:

• Vi kan trolig ta utgangspunkt i en prislapp per basestasjon på mellom 800.000 kroner og 2 millioner kroner. Kanskje mer – kanskje mindre.
• Telenor har alene i overkant av 1.000 basestasjoner i Nordland, Troms og Finnmark for 4G.
• Bare en oppgradering av disse stasjonene vil alene trolig koste et sted mellom 800 millioner kroner og 2 milliarder kroner.
• Da er det ikke tatt høyde for eventuelle tilpasninger og kostnader ved behov for oppgradering av 4G-nettet ved valg av ulike teknologileverandører.
• I tillegg kommer behovet for ytterligere etableringer av basestasjoner og eventuell infrastruktur inn til disse.
• Da er ikke prisen som må betales for spektrumstillatelsene tatt med – eller kostnadene forbundet med eventuelle forpliktelser.

En oppgradering av dagens basestasjoner vil gi dekning i enkeltområder rundt basestasjonene og i mer tettbygde strøk. Dette vil kunne dekke en prosentvis høy andel av befolkningen i Nord-Norge, men skape store geografiske skiller.

Oppgradering av basestasjoner utenfor tettbebygde strøk vil være mer kostnadsdrivende da det blir nødvendig å bygge ut, og eventuelt oppgradere, fibernettet som mater basestasjoner og noder. Dette vil skje ut fra det sentrale transportnettet for ekom- og telefontjenester.

Fiberdekningen for husstander utenfor tettbebygde strøk var i fjor på bare 45 prosent, og det vil trolig ikke være nødvendig å bygge ut fiberdekningen i rurale områder i ytterligere grad for å oppnå Regjeringens mål om en husstandsdekning på 90 prosent med en hastighet på over 100 Mbit/s. Årsaken er at denne hastigheten også kan oppnås ved bruk av andre aksessteknologier.

Dersom det kun vektlegges kommersielle interesser i utbyggingen av 5G-nettet i Nord-Norge risikerer vi en fragmentert utbygging med store geografiske forskjeller. Dette vil kunne:

• Forsterke en allerede økende sentralisering i landsdelen. Dette kan igjen påvirke boligprisene og den øvrige samfunnsøkonomien.

• Virke konkurransevridende hvor kommuner, tettsteder, nabolag eller bydeler som kun har 5G-dekning i 700 MHz-båndet vil være mindre attraktive for bosetting og næringsetablering.
• Skape et a- og b-lag av kommuner, hvor sentrale kommuner med oppgradert 5G-dekning kan redusere driftskostnader og etablere smarte byer.
• Skape ulike forutsetninger for næringsdrift ved at områder med oppgradert 5G-dekning får tilgang til automatiseringsteknologi og kostnadsreduserende teknologiske løsninger.
• Skape et digitalt skille i befolkningen hvor de som bor i områder med oppgradert 5G-dekning i fremtiden både vil ha tilgang på bedre teknologiske løsninger, andre typer jobber og et bedre offentlig tjenestetilbud enn de som vokser opp med 5G-dekning i 700 MHz-båndet.

Mulige tiltak for å sikre helhetlig 5G-tilgang

For å sikre en helhetlig utbygging av 5G-nettet ut over 700 MHz-båndet i Nord-Norge bør myndighetene vurdere om det er behov for tiltak.

Det er flere mulige scenarier for 5G ut over 700 MHz-båndet i Nord-Norge:

1. Leverandørene kan finne det både lønnsomt og strategisk viktig å etablere 5G-nett i de midtre frekvensbåndene (3,4-3,8 GHz) i de mest befolkningstette områdene i Nord-Norge, og i områder med strategisk viktige kunder. Et eksempel på dette så vi i desember 2019, da Telenor og oppdrettsselskapet SalMar åpnet et felles 5G-pilotprosjekt på Kattholmen i Frøya kommune i Trøndelag. Det er også mulig for norske myndigheter å initiere oppgradering av 5G-nett ved at statlige institusjoner definerer lokale behov og dermed går inn som kunde.
2. Leverandørene kan tilby enkeltkunder oppgraderte 5G-løsninger for å imøtekomme særlige behov.
3. Norske myndigheter kan innføre forpliktelser for aktørene ved tildeling av høyere frekvensbånd for å sikre utbygging og oppgradering i områder som normalt sett ikke er kommersielt lønnsomme.
4. Norske myndigheter kan innføre støtteordninger for utbygging av 5G-nett i de høyere frekvensbåndene i mindre befolkningstette områder. Dette kan stimulere til utbygginger i områder det kan være lønnsomt å kunne tilby 5G-nett, men hvor utbyggingskostnadene er for høye til å forsvare en kommersiell utbygging.
5. Norske myndigheter kan plukke ut utvalgte innsatsområder for etablering av 5G-nett i de høyere frekvensområdene gjennom lokale basestasjoner. Dette vil være områder hvor det ikke er kommersielt interessant å tilby et raskere 5G-nett, men hvor det ut fra et samfunnsmessig og distriktspolitisk perspektiv er ønskelig å etablere et slikt nett for å stimulere til næringsutvikling.

5G-behov i nord

På kort sikt vil utbyggingen av 5G-nettet i 700 MHz-båndet i Nord-Norge trolig gi en raskere og bedre flatedekning for den trådløse digitale infrastrukturen.

Hastigheten og kapasitenten i 700 MHz-båndet vil, kombinert med den eksisterende kabelbaserte og trådløse digitale infrastrukturen, dekke de fleste behov for privatpersoner og små bedrifter i landsdelen.

Oppgradering av mobilnettene vil trolig medføre en høyere hastighet også i spredtbebygde områder de neste årene. Ifølge Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er det sannsynlig at ‘en opplevd hastighet’ i mobilnettene vil være på over 100 Mbit/s i 2022.

Gjennomføres en oppgradering av eksisterende basestasjoner med 5G-nett i 3,4-3,8 GHz-båndene samt utbygging av ytterligere noder for å øke flatedekningen, vil dette kunne bidra til å dekke de fleste eksisterende behov for nordnorsk næringsliv på kort og mellomlang sikt.

I enkeltområder vil det være naturlig å oppgradere 5G-nettet ytterligere for å muliggjøre sømløs fjernstyring av prosesser eller legge til rette infrastruktur for autonome prosesser.

Utfordringen er at disse prosessene ikke vil være mulig å gjennomføre uten den nødvendige infrastrukturen. Det må derfor vurderes hvilke forutsetninger som skal ligge til grunn for en slik kostnadsintensiv oppgradering av 5G-nettet, da en slik oppgradering i seg selv kan stimulere til ny næringsutvikling og innovasjon.

En gradvis overgang til 5G over de neste fire-fem årene vil ha marginale konsekvenser for næringslivet i Nord-Norge, og vil være i tråd med utbyggingstempoet vi ser i resten av Norge og Europa.

Utnyttelse av 5G-signaler vil kreve nye enheter med 5G-mottakere. Denne overgangen vil ta tid, og være kostnadsdrivende. I tillegg vil det være tidkrevende å skape, produsere og rulle ut ny teknologi som muliggjør potensialet i 5G-nettet.

Det er heller ikke aktuelt å slukke 4G-nettet i overskuelig framtid. Dermed vil disse to aksessteknologiene være overlappende i mange år.

Viktige påvirkningsfaktorer

Det er naturligvis mange faktorer som påvirker utbyggingen av digital infrastruktur i Nord-Norge. Og ingen av faktorene opptrer isolert. Under trekker rapporten frem tre av de mest sentrale faktorene:

Norske myndigheter

Staten har gjennom sin aktive rolle i utbygging av kablet og trådløs infrastruktur gitt næringslivet i Nord-Norge et godt konkurransegrunnlag gjennom flere tiår.

Skiftende regjeringer har gjennomført betydelige investeringer, og den digitale infrastrukturen i Nord-Norge er i dag i mange områder på linje med infrastrukturen i mer befolkningstette områder i Sør-Norge.

Det er dog store regionale forskjeller i Nord-Norge, men disse finner vi igjen også i mindre befolkede områder ellers i landet. Utbyggingen av 5G-nettet og forbedring av satellittbasert aksessteknologi vil være med på å forbedre nettilgangen i mindre befolkede områder.

Tilgangen på en god digital infrastruktur har også medført at nordmenn er i europatoppen i bruk av offentlige nettjenester, bruk av nettbank og netthandel. Dette medfører et behov for å øke digitaliseringen av næringslivet for å svare på befolkningens endrede digitale vaner. Dette vil igjen medføre at norsk næringsliv har et digitalt konkurransefortrinn sett mot internasjonale aktører.

Å opprettholde bosetting og stimulere til næringsvirksomhet i nordområdene er strategisk viktig for Norge som nasjon. Det har derfor vært bred tverrpolitisk enighet om de overordnede føringene for politikken i nord, og tiltak for å stimulere vekst i mindre befolkningstette områder i Nord-Norge.

Dette ser vi blant annet i diskusjonen om etablering av Nord-Norgebanen, som kanskje vil kunne bidra til næringsutvikling og vekst både med tanke på godstransport over den stadig mer isfrie Nordlige sjørute, men også i forbindelse med mineralutvinning og et økende transportbehov i eksportrettet næringsvirksomhet i Nord-Norge. Herunder spesielt industri- og fiskeri- og havbruksnæringen.

I hvilken grad denne skepsisen vil gjøre seg utslag i utbyggingen av kostnadsintensiv digital infrastruktur gjenstår å se. EU har estimert at det vil være behov for investeringer i digital infrastruktur på 5.600 milliarder kroner frem til 2025. Store deler av disse investeringene vil være knyttet til utbygging av 5G-nettet, og brorparten vil være private investeringer. Likevel anslår EU at det vil være behov for offentlige investeringer på rundt 1.735 milliarder kroner i den samme perioden.

Foreløpig vet vi lite om investeringsbehovet ved utbygging av 5G-nettet i Nord-Norge, og som denne rapporten har vist er estimater forbundet med betydelig usikkerhet. Nordnorske politikere og næringslivet må derfor være på ballen og sørge for å synliggjøre fremtidige nordnorske behov, muligheter og potensiell verdiskapning ved utbygging og oppgraderinger av 5G-nettet de neste årene.

Norske myndigheter er gjennom sine forvaltningsorgan også den største arbeidsgiveren i Nord-Norge. Dette betyr at utbyggingen av den digitale infrastrukturen i Nord-Norge vil være påvirket av digitaliseringen av offentlig sektor.

Regjeringen la i 2019 frem strategidokumentet ‘Én digital offentlig sektor’. I dokumentet skisseres planer om en omfattende digitalisering av offentlig sektor frem mot 2025. Sentralt i dette arbeidet er et ønske om å styrke samarbeidet med privat sektor. Samtidig sier strategien lite om behovet for å forsterke den digitale infrastrukturen i perioden.

5G er sentralt i Nasjonal strategi for kunstig intelligens, som ble lagt frem i januar 2020. I strategidokumentet skriver Regjeringen at de ‘vil legge til rette for at Norge skal ha infrastruktur for KI i verdensklasse’. I dokumentet trekkes det frem flere typer infrastrukturer, hvor ‘robuste kommunikasjonsnett’ er én av dem. Båndbredde og hastighet i 5G-nettet diskuteres ikke i strategidokumentet.

Den europeiske union

EU spiller en viktig rolle for utbygging av digital infrastruktur i hele Europa – også for Nord-Norge. Gjennom Digital Europe Program (DEP) vil EU akselerere digitaliseringen i sine medlemsland frem til 2027. I desember 2019 tiltrådte den nye EU-kommisjonen, hvor tre områder tillegges særlig vekt med egne visepresidenter: Finans, miljøvern og digitalisering. EU-kommisjonens tydelige prioriteringer er et viktig signal både til norske myndigheter og norsk næringsliv om hva som er i vente.

I februar 2020 la EU-kommisjonen frem dokumentet ‘Shaping Europe’s digital future’. Dette er ryggraden i EUs digitalstrategi. I dokumentet peker EU-kommisjonen på nødvendigheten av en koordinert og standardisert utbygging av digital infrastruktur for 5G- og senere 6G-nettverk. Kommisjonen understreker at god flatedekning for trådløs infrastruktur gjennom 5G-nettet er nødvendig for å sikre at europeiske bedrifter opprettholder sin konkurransekraft i transformasjonen av produksjons-, mobilitets- og logistikk-kjeder.

Som en del av 5G-utbyggingen ønsker EU å etablere 5G-korridorer for tilknyttet og automatisert mobilitet. Her ser vi hvordan den tradisjonelle infrastrukturen veves sammen med den digitale: 5G-korridorene vil omfatte de viktigste nettene av vei og bane, og skal muliggjøre autonome kjøretøy. Arbeidet med korridorene for hovedveinettet skal etter planen skje i perioden 2021-2030. Arbeidet med togbanenettet skal skje i perioden 2021-2023. EU-kommisjonen har varslet en oppdatert handlingsplan for 5G og 6G i løpet av 2020.

Foreløpig ligger 700 MHz-båndene som de grunnleggende frekvensene for den første utbyggingsfasen av 5G-nettet i Europa, men ambisjonene om autonome kjøretøy peker mot et betydelig behov for 5G med høyere frekvensspektrum.

Når det kommer til kabelbasert infrastruktur har EU allerede besluttet at alle husholdninger skal ha tilgang på minimum 100 Mbp/s innen 2025. Disse kablene skal kunne støtte en oppgradering til gigabit-hastigheter. Kravene kommer som følge av et stadig økende behov for raskere nettilkobling både for næringslivet og alminnelige husholdninger.

EUs fremoverlente arbeid med utforming av nytt regelverk og rammevilkår for fremtidsrettede teknologier, inkludert kunstig intelligens og blokkjede-teknologi, er viktig og nødvendig. Norge følger derfor prosessen tett, og i januar 2019 utnevnte Regjeringen en egen digitaliseringsminister for å koordinere digitaliseringsarbeidet nasjonalt og internasjonalt.

For næringslivet i Nord-Norge er det også viktig at EU varsler en betydelig satsing på digital utdanning som vil kunne tilgjengeliggjøre og senke terskelen for å gjennomføre utdanningsløp utenfor universitetsbyer. EU vil også styrke den digitale kompetansen i samfunnet og utdanningsinstitusjonene. Disse forslagene vil konkretiseres gjennom egne handlingsplaner som ventes i løpet av 2. kvartal 2020.

EØS-avtalen gjør ikke at Norge er bundet til EUs handlingsplaner, men disse planene utgjør viktige føringer og kan være med å sette en standard for ambisjonsnivået i Norge – også for utbyggingen av digital infrastruktur.

Næringslivet i Nord-Norge er i betydelig grad eksportrettet, og det er derfor avgjørende at Norge følger EUs standarder både innenfor utbyggingen av infrastrukturen og reguleringer av innhold og tjenester denne infrastrukturen muliggjør.

Nordisk ministerråd

Infrastruktur er ikke bare med på å binde samfunnet i Norge tettere sammen, men også skape tettere samarbeid i Norden. I 2017 la Nordisk ministerråd frem en erklæring med målsettinger om et tettere nordisk-baltisk samarbeid om digitalisering. Denne ble utvidet med en samarbeidserklæring om kunstig intelligens i 2018 og 5G i 2019. Formålet med det nordiske samarbeidet om digitalisering er å fremme Norden og Baltikum ‘som en sammenhengende og integrert digital region’. Norge har nå den høyeste andelen private abonnement for fast bredbånd av de nordiske og baltiske landene.

Ettersom Norge ikke er medlem i EU er et slikt samarbeid svært viktig. Nordisk ministerråd kan i samarbeid med de baltiske landene skape et mulighetsrom for Norge til å påvirke prosesser og utvikling i EU.

Videre vil et tettere samarbeid i Norden og Baltikum kunne finne regionale løsninger for utbygging og oppgradering av 5G-nettet i regionen.

Konklusjon

Nord-Norge har i dag en tilfredsstillende digital infrastruktur, men det er behov for betydelige investeringer i utbygging og oppgradering av ulike aksessteknologier på kort og mellomlang sikt.

Utbyggingen av både kabelbasert og trådløs digital infrastruktur har medført geografiske forskjeller, som igjen kan skape utfordringer for lokalt næringsliv i landsdelen. Dette spesielt knyttet til manglende konkurranse og fragmentert dekningsgrad i enkelte regioner. Nye aksessteknologier kan bidra positivt til å øke tilgjengeligheten og konkurransen – spesielt innenfor trådløs digital infrastruktur.

Utbyggingen av 5G-nettet i Nord-Norge vil medføre betydelige investeringsbehov. Det er derfor all grunn til å sette spørsmålstegn ved om det er politisk vilje og samfunnsøkonomisk forsvarlig å bygge ut 5G-nett med god flatedekning i 3,4-3,8 GHz-båndene i Nord-Norge.

Forskjellen i potensiell båndbredde mellom 700 MHz-båndet (nasjonalt), 3,4-3,8 GHz-båndene (lokalt/regionalt) og 26 GHz-båndet (lokalt) er enorm. Ulik tilgang til oppgradert 5G-nett vil derfor medføre ulike muligheter for innovasjon, implementering og nyttegjøring av teknologi. Dette vil kunne skape store geografiske forskjeller internt i Nord-Norge, og mellom Nord-Norge og mer tettbefolkede områder i Sør-Norge. Om det er politisk vilje, finnes det både ressurser og verktøy som kan sikre utbygging av et oppgradert 5G-nett også i Nord-Norge.