Brukes innkjøp og anbud i det offentlige til klimaomstilling?

Vi vet at regionen vil stå overfor en betydelig klimarisiko og har behov for en rask omstilling og tilpasning til et endret klima.

Derfor er det relevant å se på hvordan kommuner og fylkeskommuner i regionen bruker mulighetene innen offentlige innkjøp til å bidra til utslippsreduksjon og klimatilpasning.

Det offentlige Norge, gjennom stat, fylke og kommune, kjøper hvert år inn varer og tjenester for 560 milliarder (Regjeringen, 2021). Som forbruker, investor og markedsaktør påvirker offentlig sektor klima og miljø gjennom kjøp og forbruk av varer og tjenester. Denne påvirkningen har en skyggeside og en solside; På den ene siden utgjør offentlige innkjøp 16 prosent av det totale klimafotavtrykket i Norge, hvilket tilsvarer mer enn utslippet fra veitrafikken (DFØ, 2020).

På den andre siden er klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp ansett for å være en av de mest effektfulle virkemidlene for å redusere utslipp. Gjennom krav til miljø og klima kan kommuner og fylker sørge for den nødvendige omstillingen og det reelle grønne skiftet som kreves. Dette skjer både gjennom fremmet næringsutvikling og markedsstyring mot lavutslippsløsninger nasjonalt. Men, også helt lokalt gjennom lagring av karbon og styring av kommunalt forbruk av vann, energi og forbruksvarer som låses for årevis av gangen i hver anskaffelse eller innkjøpsavtale.

Særlig innen transportsektoren har grønne offentlige innkjøp vært drivende for utviklingen av miljøvennlige løsninger, hovedsakelig gjennom kollektiv- og fergesambandsløsninger. Men, også innen bygg og anlegg har man sett at utvikling og innovasjon har skutt fart gjennom bruken av miljøkrav i offentlige anskaffelser. Det er bygg og anlegg som har de største utslippene av alle innkjøpskategoriene. Disse anskaffelsene har nesten dobbelt så høye utslipp som tjenester, og nesten tre ganger så mye som innkjøp av energi (DIFI, 2019). I arbeidet med å redusere klimagassutslipp oppfordres offentlige innkjøpere til å rette oppmerksomheten mot innkjøpskategoriene som forårsaker størst utslipp.

Klimaomstilling gjennom innkjøp er et såkalt sektorovergripende virkemiddel, på samme måte som støtteordninger, regulering og avgiftspolitikk. I Klimaplanen som kom januar 2021 fremgår det at regjeringen vil øke bruken av klimakrav i offentlige innkjøp. For å sikre dette vil de legge frem en samlet handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige innkjøp og grønn innovasjon. Planen skal forenkle, effektivisere, profesjonalisere og målinnrette offentlige innkjøp som virkemiddel for å omstille Norge slik at vi når klima- og miljømålene.

Klimaplanen foreslår videre konkrete mål for bruken av innkjøpsmakten; Allerede fra neste år vil det være krav om nullutslipp i offentlige innkjøp av personbiler og lette varebiler, og samme regler kommer for bybusser fra 2025. Lavutslippskrav til fergeanbud kommer i 2023. Anleggsplasser i transportsektoren skal ha krav om å være fossilfrie innen 2025. Og regjeringen vil også se at man bruker miljø- og klimakrav når det kjøpes inn mat og måltidstjenester i det offentlige. Til sammen anslår regjeringen at krav og offentlige innkjøp kan sikre en utslippsreduksjon på tre millioner tonn CO2 ekvivalenter årlig frem mot 2030 (Klimaplanen 2020).

Loven innbyr til grønne innkjøp

Kommuner og fylkeskommuner har både statlige forventinger og rettslig hjemmel for å stille tydelige krav til leverandøren gjennom innkjøpsprosesser. I anskaffelseslovens §5 heter det at man «skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant».

Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren søker løsninger med lavere miljømessig påvirkning, gjennom levetiden for produktet eller tjenesten.

Det finnes også hjemmel i forurensningsloven til å sette krav til utgreiing av utslipp ved innkjøpet, til å sette spesifikke utslippsgrenser, eller mulighet til å stille krav om beste tilgjengelige teknologi. Også Plan- og bygningsloven § 1-1 gir kommunene og fylkeskommunene mulighet til å vektlegge hensynet til reduserte utslipp i hele prosjektplanleggingen, ved at planer skal «ta klimahensyn gjennom reduksjon av klimagassutslipp og tilpasning til forventede klimaendringer, herunder gjennom løsninger for energiforsyning, areal og transport». Man kan altså bruke miljø som tildelingskriteria eller som krav til leveransen fra ulike hold. Anskaffelsesforskriften presiserer at miljø bør vektes minimum 30 prosent når det brukes som tildelingskriterium. DFØ anbefaler kombinasjonsbruk, som sikrer oppfyllelse av en viss miljøprestasjon og premierer overskytende oppfyllelse ved bruk av tildelingskriterium på miljø.

Men hvordan brukes mulighetene?

Digitaliseringsdirektoratets (DIFIs) modenhetsundersøkelse fra 2018 viste at kun 35 prosent av de offentlige virksomhetene hadde en plan for å innrette anskaffelsespraksisen sin i henhold til lovens krav om ivaretagelse av klima og miljø i anskaffelser. Resultatene fra 151 virksomheter viser at fylkeskommunene generelt sett gjør det bedre enn kommunene og statlige virksomheter.

Halvparten svarte at de sjelden eller aldri gjennomførte analyser av klima- og miljøbelastninger i enkeltanskaffelser og kun syv prosent av kommunene oppga at de hadde tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse på klima og miljø (DIFI, 2018). Undersøkelsen viste at de store kommunene var i front på kompetanse og hadde dedikerte ressurser, og belyste behovet for at små kommuner må få støtte eller jobbe gjennom innkjøpsordninger for å klare å stille gode miljøkrav.

Det har nå gått to år siden modenhetsundersøkelsen, men utviklingen går sakte. Christine Kihl som er senior rådgiver i Divisjon for offentlige anskaffelser hos DFØ, sier at de basert på egne analyser ser at det fremdeles er et stort forbedringspotensial når det kommer til å bruke innkjøpsmakten til klimaomstilling. De opplyser at de vet at det er vanskelig å måle miljøkrav, og at bruken av krav varierer mye mellom ulike innkjøpskategorier.

Riksrevisjonen jobber nå med en undersøkelse av hvordan myndighetene gjennomfører sine anskaffelser for å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger, og undersøkelsen offentliggjøres i november 2021.

Krav til klima og miljø gjennom anbud i Nord-Norge

Kunnskapsbanken gjennomfører årlige forventingsmålinger, gjennom spørreundersøkelser til næringslivsledere og ledere i offentlig sektor i regionen. Forventningsbarometeret i 2020 viste et tydelig skift i holdning til innkjøpsmakten for klimaomstilling. Resultatene fra forventningsbarometerets undersøkelser innen offentlig sektor avdekket en tydelig nedgang i hvordan sektoren jobber med miljøkriterier i anbud, hvor prosentandelen som «vektlegger miljøkriterier» i innkjøp gikk fra 59 til 33 prosent, og andelen som stiller krav i anbudsutlysninger gikk fra 56 prosent i 2019 til 30 prosent i 2020. Dette kan indikere et dalende fokus på miljø- og bærekraft i offentlig sektor.

I en gjennomgang av offentlige utlysninger fra kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge i 2020, fant vi at det hadde vært utlyst 32 store offentlig anbud der rammen var på mer enn 10 millioner kroner. Til sammen var disse på over 1,7 milliarder kroner, hvor den største enkeltanskaffelsen var på 460 millioner kroner. Ved en begrenset gjennomgang av de anbudsutlysningene som fortsatt finnes offentlig tilgjengelig, fant vi at det var en svært liten bruk av miljø som tildelingskriterier, og lav generell bruk av konkrete krav til miljø. DFØ har ingen statistikk som kan gi oss et mer helhetlig bilde av bruken av miljø- og klimakrav i offentlige anbud, ei heller data på hvilke kommuner som aktivt søker råd for klimatilpassede løsninger.

Direktoratet fører heller ikke brukerstatestikk for hvordan kommunene tar i bruk deres verktøy, nettverk og kalkulatorer. Dermed er det per nå liten kontroll på, eller oppfølging av potensialet for omstilling gjennom innkjøpsmakten.

På spørsmål om generell bruk av krav og tildelingskriterier på miljø i Nord-Norge svarer innkjøpsleder i Nordland fylkeskommune, Hans Jørgen Kibsgaard, at han mistenker at man ikke har kommet noe særlig lenger siden modenhetsundersøkelsen. Han mener barrierene er at det er vanskelig å stille krav og at man frykter forlengede prosesser og klager til nemda for offentlige anskaffelser (KOFA). Kibsgaard vurderer det også dithen at man er redd for å ta i bruk tildelingskriteriene, fordi man er redd for fordyrende prosesser. I forhold til avveiningen om man skal bruke miljø som krav eller kriteria understreker han behovet for at krav må tilfredsstilles i konkurransen og dermed kan være sikrere enn vekting.

Han tror at mye handler om villigheten til å prøve, og tørre å tenke annerledes om dekningen av innkjøpsbehovet; «Det er først og fremst holdninger som må omstilles – det er nok der mesteparten ligger» sier Hans Jørgen Kibsgaard. Han understreker at det finnes et uutløst potensial, og at han tror både fylker og kommuner kan bli mye bedre til å bruke krav til miljø og utslipp for å styre omstillingen. Han supplerer troen med følgende syn på utviklingen; «Det har tatt en mer fornuftig retning. Før tenkte vi mest på at leverandørene skulle være miljøsertifisert, men det trengte ikke alltid å ha noe å si for sluttleveransen. Nå har vi nok fått bedre oversikt over vesentlighetsbetraktningner, og muligheten til å sette spesifikke krav til den enkelte funksjon i anskaffelsen. På denne måten kan vi reelt bidra til at anskaffelsen reduserer utslipp.»

Troms og Finnmark fylkeskommune (TFKK) har nylig laget en strategi for innkjøp med miljø- og klimakrav. Kjersti Aronsen, rådgiver i fylket, har tro på at det nå er hold i strategiene, slik at de kan navigere godt fremover, og forankre innkjøpsarbeidet bedre. Line Bjørkli, ansatt i planavdelingen i fylket og leder for klimapartnernettverket for Troms, mener fylkeskommunen i første omgang har kraft til å mobilisere, og motivere for nettverkssamarbeid. Men, TFFK har også brukt sine muligheter til å stimulere til at næringslivet og øvrige virksomheter i Finnmark øker sitt fokus på bærekraft, hvilket rigger leverandørene lokalt til å bli tilbydere i det grønne skiftet. Spesifikt har fylkeskommunen hatt en regional tilskuddsordning for miljøsertifisering, som ble brukt i stort monn (TFFK, 2020).

Fokusere der man kan ha størst effekt

Analyser av Asplan Viak viser at klimafotavtrykket for kommunale innkjøp er størst innen bygg og infrastruktur, etterfulgt av innkjøp av tjenester (DIFI, 2019). Rapporten viser at fylkene hadde størst avtrykk fra innkjøp innen reise og transport, hvilket også reflekterer forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Derfor vil fylkene ha størst påvirkning gjennom miljø- og klimakrav til transportløsninger, mens kommunene vil ha størst effekt av å jobbe med energiforbruk og utslipp relatert til anskaffelser av bygg eller utførelsen av kommunal drift.

Totalt var kategoriene som stod for de største klimafotavtrykkene bygg og anlegg, tjenestekjøp, kjøp av energi, industriprodukter, landbasert transport, samt kjøp av kjøretøy og maskiner og utstyr. Rapporten konkluderte med at offentlige oppdragsgivere best kunne bruke sin innkjøpsmakt til å fremme innkjøp med lavest mulige utslipp i disse kategoriene.

Sammenlignet med gjennomsnittet i Norge tar sjøfart en relativ stor andel av utslippsregnskapet for begge våre nordligste fylker. I henhold til prioriteringsstrategi fra statlig hold er det der fylkeskommunene i Nord-Norge kan ha størst effekt ved intervensjon. I Nordland stod ferger, hurtigbåter og busser for 63 prosent av fylkeskommunens totale utslipp i 2017 (NFK, 2019). Derfor har fylkeskommunen rettet strategisk fokus på kollektiv båt- og fergetrafikk, og planlegger elektrifisering og hybridisering av de fleste fergerutene innen 2023 med potensielle utslippskutt på 57 prosent.

Eksempelvis bærer innkjøpet av NEX-hurtigbåtene et potensiale for 30 prosent reduksjon i drivstofforbruk på rutene mellom Svolvær, Bodø og Sandessjøen. TFFK følger også opp mål om null- eller lavutslipp i egne innkjøp. I et nylig anbud for et nytt undervisningsfartøy var det også tydelige miljøkrav, blant annet om hybrid fremdriftsmaskineri, primært basert på elektrisk framdrift med fornybar energi fra land.

Virkemidler & veiledning

Kompetanse

Kompetanse kommer opp som hovedbarriere i flere undersøkelser av årsaken til lav oppfølging av miljøhensyn i anskaffelser, både nasjonalt og innen EU (All, et. Al. 2016). Også i en nylig webinarserie for Troms og Finnmark i regi av Miljødirektoratet svarte et flertall av deltakerne at det primært var kompetanse og kunnskap, både internt og i næringen lokalt, som hindret bruken av miljøkrav i bygge- og anleggsanskaffelser. Av Klimasats-midlene, en nasjonal støtteordning for klimaomstilling, ble det under perioden 2015-2020 gitt støtte til tre kommunale prosjekter i Nord-Norge som handler om bistand til anskaffelser, hvor Rana, Bodø og Alta søkte midler til å systematisere og integrere klimahensyn i anskaffelser. Samtlige søkte midler til å innhente kompetanse for å kunne forme gode anbud.

Samarbeid og nettverk

Både forskningen og anbefaling fra DFØ peker på at samarbeid om innkjøp mulig er hovedløsningen for de fleste små kommuner. Bodø er vertskommune for det regionale innkjøpssamarbeidet Samordna innkjøp i Nordland (SIIS) som teller 21 kommuner. Målet med samarbeidet er nettopp deling av kompetanse og kapasitet mellom små kommuner gjennom kostnadseffektiv innkjøpsstruktur. I innkjøpsordningens reglement står det at man skal være en synlig pådriver i offentlig sektor for å sikre bærekraftige anskaffelser, og at planlegging og investeringer som hovedregel skal ta utgangspunkt i mål om nullutslipp (SIIS, 2017).

Nettverk er også utpekt som et viktig hjelpemiddel, og det finnes flere regionale og statlige nettverk for deling og sparring rundt krav til grønne anskaffelser. Store kommuner med flere ressurser kan også fungere som katalysatorer for arbeidet; I Alta kommune sin søknad til 2-årig innkjøpsrådgiverstilling finansiert av Klimasats, skrev de blant annet "Vi tenker oss at der det er praktisk gjennomførbart, vil vår innkjøpsrådgiver hospitere hos noen samarbeidende kommuner [i nettverket]», slik at innkjøpsrådgiveren skulle komme alle samarbeidende kommuner i deres nettverk til nytte.

Veiledning

De fylkeskommunalt ansatte mener at det kommunene først og fremst har behov for er god veiledning og standardisering i innkjøpsarbeidet, som bør komme fra statlig hold. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har en rekke veiledere og verktøy for å bistå kommuner og fylkeskommuner med å bruke innkjøpspraksis til å styre mot omstilling. Her inngår kriterieveiviser for å synliggjøre hvordan man kan stille konkrete krav i utlysningsdokumentene, veiledere for innkjøpsprosessen, kompetansepakker for miljørådgivere og innkjøpere. Det finnes også verktøy for å beregne krone- og miljøeffekt av ulike anskaffelser, bistand til evaluering av tilbud og verktøy for livssyklusanalyse. DFØ deler innsikt og erfaring for innkjøpsprosesser innen transport, bygg og anlegg, fødevare, kjemikalier, elektronikk og batterier, møbler, tekstil og avfall, avløp og gjenvinning.

Også EU har kriterieveiledere for å bruke omstillingskraften i offentlige innkjøp, med tydelige lister på krav som kan stilles til den enkelte anskaffelse. Dette vil hjelpe kommunene med å stille etterprøvbare krav i henhold til innkjøpslovgivning, og unngå frykten for forsinkede prosesser eller klager. Det vil også være av stor interesse for nordnorske leverandører å kjenne til disse veilederne, for å kunne levere til offentlig sektor i fremtiden, eller starte omstillingsarbeidet for å kunne være konkurransedyktige i regionen over tid.

Klare tegn til omstilling gjennom offentlige innkjøp lar vente på seg

Offentlige anskaffelser var i 2018 på 560 milliarder kroner, hvilket tilsvarer rundt 16 prosent av bruttonasjonalprodukt (Nærings, og fiskeridepartementet, 2019), men det finnes ingen helhetlig oversikt over hvordan denne enorme kraften brukes til klimaomstilling. Innkjøpene er spredt på 3.000 enheter, og det finnes lite helhetlig rapportering om utviklingen eller status for hvordan kommuner og fylkeskommuner stiller krav til klima og miljø. I statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing får kommunene tydelige føringer for prioritering av arbeidet med å redusere klimagassutslipp og krav om å sette tydelige mål, men det er få målinger på effekt eller gjennomføring av dette. Dette understrekes av analyser av OECD, som viser at Norge har den legale og institusjonelle grunnmuren for å kunne gjøre bærekraftige offentlige anskaffelser, men at vi svikter i gjennomføring fordi det ikke legges tydelige føringer eller oppfølging for ansvaret til forvaltningen (2020).

Selv om vi finner flere gode eksempler fra offensive innkjøpere i nord, er det generelle bildet at heller ikke nordnorske innkjøpere bruker innkjøpermakten sin fullt ut. Profesjonalisering av innkjøpsrutinene og kompetanseheving innenfor klima, miljø og innkjøp må til for å få opp farta, men det også følges opp med tydeligere krav til effekt. Motivasjonen og mandatet til innkjøpere må reflektere deres rolle som samfunnsutviklere for fremtidsrettede fylker og kommuner, slik at anskaffelser ikke reduseres til å handle om laveste pris.

Tydelige forventninger og verktøy for å sikre etterlevelse og implementering av miljøkravene i anskaffelsesregelverket er prekært for å styre utslipp og omstille samfunnet de neste tiårene. Kommuner og fylker sitter på en viktig rolle i form av drift og innkjøp av offentlige bygg, tjenester og forbruk, men både betalingsvilje og kompetanse for å kunne foreta gode miljøvalg må være til stede. Skjulte kostnader ved billigere leveranser tas av naturens eller klimaets allerede utarmede budsjett, og i verste fall hemmer det også samfunnsutviklingen gjennom klimaomstilling i Nord-Norge.